I SA/Wa 2276/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzję z [...] października 2015 r. [...] utrzymał w mocy własną decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1967 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], rej. Hip. [...],dz. nr [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że niezabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Tytuł własności nieruchomości był uregulowany na I. B., która złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust 2 dekretu. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...].11.1960 r. odmówiło I. B. przyznania prawa własności czasowej z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne i budowę ulicy. Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z [...].08.1967 r. ustaliło i przyznało I. B. odszkodowanie za grunt nieruchomości o pow. [...] m2 położony w Warszawie przy ul. [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej z [...] sierpnia 1967 r. wystąpiła A. K., która nabyła prawo do spadku od dalszych spadkobierców dawnej właścicielki nieruchomości – I. B. Na wniosek A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją ostateczną z [...] grudnia 2012 r. nr [...], stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...].11.1960 r., którym odmówiło I. B. przyznania prawa własności czasowej. W ocenie organu nadzoru stwierdzenie nieważności decyzji z [...].11.1960 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej nie ma znaczenia dla bytu prawnego decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...].08.1967 r. ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Organ nadzoru ustalił, że przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] przeznaczona była w dacie wejścia z życie dekretu w obowiązującym Ogólnym Planie Zabudowania [...], zatwierdzonym przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (dz. U. Nr 23, poz. 202) pod budownictwo niskie, a więc na cel, który dopuszczał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Równocześnie spełniona została kolejna z przesłanek przyznania odszkodowania na mocy ustawy z 12 marca 1958 r., a mianowicie była właścicielka po dniu [...].04.1958 r. została pozbawiona faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością. Utrata władania nastąpiła wskutek objęcia nieruchomości decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].06.1966 r. przekazująca nieruchomość Zarządowi Dróg i Mostów w W. oraz Miejskim Zakładom Komunikacyjnym pod inwestycje. Organ nadzoru uznał, ze organ odszkodowawczy prawidłowo zbadał przesłanki wynikające z art. 53 ust. 1 ustawy z 12.03.1958 r. Wysokość odszkodowania znajduje potwierdzenie w elaboracie szacunkowym z [...].04.1967 r., z którym strona miała możliwość się zapoznać. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek zastrzeżeń do elaboratu. Od decyzji nie wniesiono odwołania. Brak w aktach sprawy protokołu rozprawy, zawiadomienia stron o rozprawie czy zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego, nie przesądza, że rozprawa się nie odbyła. Należy wziąć pod uwagę przy tego typu postępowaniach znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanego orzeczenia, który ma wpływ na ilość i jakość zachowanych dokumentów mimo, iż obecnie może wydawać się, że w żaden sposób nie zostały one uszkodzone, zdekompletowane ani zagubione. Niezależnie od kwestii, czy rozprawa rzeczywiście była przeprowadzona należy wskazać, że przepisy o odszkodowaniu stosowano wyłącznie odpowiednio, co oznacza stosowanie odnośnych przepisów beż żadnych zmian do innego zakresu odniesienia lub stosowanie ich z pewnymi zmianami lub niestosowanie tych przepisów do innego zakresu odniesienia. Tym samym skoro przedmiotowe odszkodowanie było wyłącznie za grunt niezabudowany, którego wycena dokonana była w sposób uproszczony na podstawie odpowiednich tabel, a w niniejszej sprawie została sporządzona opinia szacunkowa biegłego, to nawet brak przeprowadzenia rozprawy nie mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Mając na uwadze odpowiednie zastosowanie przepisów, nie można uznać, aby organ odszkodowawczy, który ustalał odszkodowanie w powyższych okolicznościach rżąco naruszył prawo. Nie można wprost przyjąć, iż nieobecność biegłych na rozprawie bez wskazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (tak m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.12.2010 r., sygn. akt I OSK 228/2010, opubl. LexPolonica nr 261617). Zdaniem organu rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, beż podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie organ nie stwierdził. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju A. K. zarzuciła naruszenie: 1. przepisu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 22 (dawniej 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) polegające na uznaniu, iż nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r., podczas gdy ustalenie odszkodowania za nieruchomość gruntową nastąpiło z pominięciem przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy oraz wysłuchania na rozprawie biegłego sporządzającego operat szacunkowy bądź ewentualnego odczytania operatu szacunkowego w obecności strony, a zatem zachodzą przesłanki rażącego naruszenia prawa spowodowanego pogwałceniem reguł ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; 2. przepisu art. 7, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu błędnej analizy zgormadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie, iż z braku w aktach postępowania odszkodowawczego protokołu rozprawy nie można wnioskować, iż taka rozprawa nie została przeprowadzona, co pozostaje w całkowitej sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego z uwagi na fakt, iż akta postępowania wywłaszczeniowego zawierają komplet kolejno ponumerowanych dokumentów, akta te nie zostały w żaden sposób uszkodzone, zdekompletowane ani zagubione i z akt tych nie wynika w żaden sposób aby organ zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej ani o zgromadzeniu materiału dowodowego, a w konsekwencji bezzasadne odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r., w części dotyczącej odszkodowania, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia nieważności w/w decyzji w części dotyczącej ustalonego odszkodowania. 3. przepisu art. 7, art. 8, art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wywiedzenie nie mającego potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji wniosku, iż poprzedniczka prawna wnioskodawczyni mogła zapoznać się z elaboratem szacunkowym, podczas gdy brak jest w aktach sprawy zawiadomienia poprzedniczki prawnej wnioskodawczyni o zgromadzeniu materiału dowodowego, a w konsekwencji bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r., w części dotyczącej odszkodowania, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia nieważności w/w decyzji w części dotyczącej ustalonego odszkodowania. 4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak rozpoznania zgłoszonego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r. zarzutu rażącego naruszenia art. 53 ust. 1 i 2 w zw. z art. 53 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntu na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), poprzez uznanie, iż prawidłowa i wynikająca z w/w unormowań jest praktyka wypłacania odszkodowania bez względu na to czy został zgłoszony i rozpoznany wniosek dekretowy, podczas gdy z prostego zestawienia powyższych norm wynika, iż odszkodowanie mogło zostać wypłacone wyłącznie w wypadku gdy: a) nie zgłoszono wniosku dekretowego bądź odmówiono przyznania prawa wieczystego użytkowania gruntu ze względów planistycznych na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 5 dekretu warszawskiego); b) doszło do odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu, niezależnie od przesłanek art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, z uwagi na niezbędność na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego); c) doszło do odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania grantu, niezależnie od przesłanek art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, z uwagi na niezbędność dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa okołomiejskiego i organizowanego budownictwa mieszkaniowego w wypadku gdy z wnioskiem wystąpił terenowy organ administracji państwowej (art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego). Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...].04.2015 r., o zobowiązanie organu do wydania w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia z [...].08.1967 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona Bezsporne w sprawie jest, iż ostateczną decyzją z [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...].11.1960 r., którym odmówiono dawnej właścicielce nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] I. B. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Orzeczenie to ma skutek ex tunc co oznacza sytuację taka, że nie jest rozpoznany wniosek I. B. złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Natomiast kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r. ustalająca odszkodowanie za grunt przedmiotowej nieruchomości została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). Przepis art. 53 powołanej ustawy przewidywał odpowiednie stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do wskazanych w ust. 1 i 2 tego przepisu nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. Przepisy te w ogóle nie odwołują się do wniosku z art. 7 dekretu i odszkodowania, o jakim stanowił art. 9 dekretu. Jedynymi przesłankami przyznania odszkodowania w trybie ustawy z 12.03.1958 r. było to, ze nieruchomość przeszła na własność Państwa w trybie przepisów dekretu oraz, ze spełniała przesłanki określone w art. 58 ustawy. W sprawie jest bezsporne, ze przedmiotowa nieruchomość była objęta działaniem przepisów dekretu z 26.10.1945 r. Organ nadzoru ustalił również i to, że spełniała ona przesłanki wskazane w art. 53 ust. 2 ustawy. Tych ustaleń skarżąca nie kwestionuje. Okoliczność zatem, że obecnie, wskutek stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, pozostaje nie rozpoznany wniosek dekretowy złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu nie ma znaczenia dla bytu prawnego decyzji odszkodowawczej z [...].08.1967 r. co słusznie uznał organ nadzoru w zaskarżonej decyzji. Przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. nie uzależniały ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie dekretu na własność Państwa od rozpoznania wniosku dekretowego. Dlatego nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż wydanie przedmiotowej decyzji odszkodowawczej w sytuacji gdy wniosek o przyznanie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, której dotyczy decyzja odszkodowawcza rażąco narusza prawo. Dopiero pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego i przyznanie prawa użytkowania wieczystego czyniłoby decyzję odszkodowawczą bezprzedmiotową. Natomiast co do ustalenia wysokości odszkodowania to także brak jest podstaw do uznania, ze doszło do rażącego naruszenia prawa. Odszkodowanie zostało ustalone na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej dla potrzeb tej sprawy przez rzeczoznawcę budowlanego Prezydium Rady Narodowej [...] inż. E. G. w dniu [...].04.1967 r. Zasady ustalenia odszkodowania określone były w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej. Opinia szacunkowa te zasady uwzględnia. Dawna właścicielka nieruchomości I. B. nie kwestionowała opinii gdyż w dobrze zachowanych aktach postępowania odszkodowawczego nie znajdują się dowody, które by o tym świadczyły zaś sama dawna właścicielka brała czynny udział w tym postępowaniu i była w jego przebiegu zorientowana o czym świadczy prowadzona z nią korespondencja i składane przez nią oświadczenia. Nadto po otrzymaniu decyzji odszkodowawczej, w dniu [...].10.1967 r. złożyła oświadczenie, iż nie będzie się odwoływała od tej decyzji co także pośrednio dowodzi, że zgadzała się tak z przebiegiem postępowania odszkodowawczego jak i z kończącą to postępowanie decyzją. Zatem brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i, wobec tego, wysłuchania na niej opinii biegłego nie stanowi rażącego naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Po pierwsze to przepis art. 53 tej ustawy stanowił o odpowiednim stosowaniu jej przepisów dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu warszawskiego a nie zaś o stosowaniu tych przepisów wprost. Po drugie brak rozprawy administracyjnej czy też nieobecność biegłych na rozprawie odszkodowawczej stanowi naruszenie art. 21 omawianej ustawy, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Tylko wówczas gdyby naruszenie to miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można by uznać, ze doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie odszkodowanie dotyczyło działki niezabudowanej. Zasady szacowania jak i stawki istotne dla tego szacunku były sztywno ustalone w przepisach w oparciu, o które ten szacunek następował. Nie wynika więc, że wysokość odszkodowania w sytuacji gdyby przeprowadzono rozprawę była inna, niż określona w kontrolowanej decyzji. Rażąco naruszać prawo może decyzja, której skutki prawne są nie do zaakceptowania. Skutkiem oparcia, w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcia na opinii biegłego, sporządzonej na potrzeby tej sprawy i zgodnie z obowiązującymi zasadami i stawkami było prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. Z akt sprawy wynika, ze dawna właścicielka tę wysokość odszkodowania akceptowała. Również skarżąca nie kwestionuje wysokości odszkodowania. Z tego względu brak jest podstaw, aby w rozpoznawanej sprawie naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej polegające na niewyznaczeniu rozprawy administracyjnej i niewysłuchaniu na niej biegłego uznać za rażące. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.