I SA/Wa 2278/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] wzywające A. K. do wydania nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako dz. ew. nr [...] Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, w celu przebudowy drogi krajowej nr [...], w terminie 7 dni, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania nieruchomości. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]) orzekł o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako dz. ew. nr [...] o pow. [...] ha oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. organ wojewódzki skierował do zobowiązanego upomnienie, wzywające do wykonania obowiązku wydania działki nr [...] z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Wojewoda [...] wezwał A. K. do wykonania, w terminie 7 dni, obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przedmiotowej nieruchomości z zagrożeniem zastosowania, w razie niewykonania obowiązku, środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania nieruchomości. Po rozpoznaniu zażalenia A. K. na postanowienie z dnia [...] września 2008 r., Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...] utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie Wojewoda skierował do A. K. upomnienie z dnia 14 sierpnia 2008 r. wzywające do wydania nieruchomości. Wobec bezskutecznego upływu terminu do jej wydania, Wojewoda [...] wystawił w dniu [...] września 2008 r. tytuł wykonawczy nr [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. wezwał zobowiązanego do wydani nieruchomości, z zagrożeniem, że w razie jego niewykonania zostanie zastosowany środek egzekucyjny w postaci przymusowego odebrania nieruchomości. Na skutek skargi A. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1684/08 uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. Sąd wskazał, że w aktach sprawy brak jest dostatecznych dowodów na potwierdzenie doręczenia skarżącemu postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. oraz odpisu tytułu wykonawczego, a co za tym idzie występują wątpliwości, czy postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo wszczęte. Brak jest pisma z dnia 10 września 2008 r. wraz z adnotacją o odmowie jego przyjęcia, które winno być włączone do akt sprawy. W aktach nie ma również żadnej "notatki służbowej" wyjaśniającej sposób i termin ewentualnego doręczenia tego pisma. Sąd stanął na stanowisku, iż znajdująca się w aktach, potwierdzona za zgodność, kserokopia jednej strony pocztowego "potwierdzenia odbioru" nie może być uznana za dowód doręczenia w tej sprawie, ponieważ nie posiada ona odpowiedniej pieczęci pocztowej, brak jest również ewentualnych adnotacji i podpisu doręczyciela, a autentyczność znajdującego się tam podpisu odbiorcy skarżący konsekwentnie kwestionował w trakcie postępowania. Skarżący stwierdził ponadto, że postanowienie z dnia [...] września 2008 r. zostało "mu podrzucone do skrzynki pocztowej" i nigdy nie odbierał go w Urzędzie Miasta. W takiej sytuacji istnieją zasadnicze wątpliwości, czy skarżący został prawidłowo poinformowany o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i czy zostało ono wszczęte zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak możliwości ustalenia faktu oraz daty doręczenia orzeczenia wraz z odpisem tytułu wykonawczego powoduje, że nie sposób ustalić, czy skarżący zażalenie złożył w ustawowym terminie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez A. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. Organ wskazał, że w dniu 11 grudnia 2009 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w celu wyjaśnienia okoliczności doręczenia skarżącemu zaskarżonego postanowienia wraz z odpisem tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...] września 2008 r. Na rozprawie do akt złożono oryginał zawiadomienia organu wojewódzkiego z dnia 11 września 2008 r. wraz z adnotacją, iż odebrane zostało w dniu 18 września 2008 r., a także oryginał zwrotnego potwierdzenia odbioru tej korespondencji, na którym widnieje podpis "A. K." oraz data 18 września 2008 r. Pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. skarżący wskazał, że podpis widniejący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru jest sfałszowany. Pismem z dnia 5 lutego 2010 r. organ skierował do Prokuratury Rejonowej w L. zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, tj. podrobienia podpisu, natomiast w dniu 15 lutego 2010 r. otrzymał zawiadomienie o wszczęciu dochodzenia w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., utrzymanym w mocy w dniu [...] maja 2010 r., Minister zawiesił postępowanie do czasu ustalenia autentyczności podpisu złożonego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...] prokuratura umorzyła dochodzenie w sprawie podrobienia podpisu A. K., w związku z czym w dniu [...] lipca 2010 r. Minister Infrastruktury podjął z urzędu przedmiotowe postępowanie. Uzasadniając stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia A. K. organ wskazał, że warunkiem wejścia do obrotu prawnego postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku było skuteczne doręczenie tego orzeczenia zobowiązanemu. W niniejszej sprawie brak jest natomiast jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżący zapoznał się z treścią zaskarżonego postanowienia. Fakt sfałszowania podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przedmiotowej korespondencji został potwierdzony przez Prokuraturę, jednak czynności procesowe nie doprowadziły do ustalenia sprawcy tego czynu. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. wraz z odpisem tytułu wykonawczego nie zostało skutecznie doręczone skarżącemu, a tym samym nie weszło do obrotu prawnego. Od postanowienia Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 kpa. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, że stwierdzenie przez organ niedopuszczalności wniesionego przez niego zażalenia jest celowym działaniem prowadzącym do przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1684/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. rozpoznające zażalenie A. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. Powyższy wyrok nie został przez żadną ze stron zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego a tym samym wyrażona w nim ocena prawna wiąże zarówno organ, jak i sąd administracyjny stosownie do powołanego art. 153 P.p.s.a. W wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 marca 2009 r. Sąd wskazał natomiast, że koniecznym stało się ustalenie i urzędowe potwierdzenie faktu doręczenia skarżącemu postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. wraz z odpisem tytułu wykonawczego, wraz z określeniem daty i sposobu, w jaki zostało to dokonane. Od powyższego zależy bowiem kwestia zasadności zażalenia A. K. od powyższego orzeczenia. Po zapoznaniu się z sentencją i treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz materiałem zebranym w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż naruszono przedstawioną zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Minister Infrastruktury, do którego przedmiotowa sprawa trafiła do rozpatrzenia, wydał bowiem postanowienie z dnia [...] września 2010 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia A. K. na postanowienie z dnia [...] września 2008 r. Przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe wykazało bowiem, że pod znajdującym się w aktach administracyjnych zwrotnym potwierdzeniem odbioru zaskarżonego orzeczenia widnieje sfałszowany podpis skarżącego. Powyższe natomiast doprowadziło do uznania, że postanowienie Wojewody nie zostało skarżącemu nigdy doręczone, a tym samym nie weszło do obrotu prawnego. Zagadnieniem wyjściowym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem kwestia, czy postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2008 r. weszło do obrotu prawnego i czy zażalenie skarżącego z dnia 22 września 2008 r. na powyższe orzeczenie było dopuszczalne. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływana dalej jako "kpa") organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie zaś z art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z przytoczonych przepisów wynika, że organ przed przystąpieniem do rozpatrzenia zażalenia, zobowiązany jest do podjęcia wstępnych czynności zmierzających do ustalenia, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych zachodzi w przypadku, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia oraz w przypadku wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (na przykład, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego, lub gdy czynność organu administracji stanowi czynność materialno – techniczną). Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie zażalenia przez podmiot, który nie jest do tego legitymowany. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Minister Infrastruktury przyczynę niedopuszczalności zażalenia wiąże z przesłanką o charakterze przedmiotowym, bowiem uznał, że zaskarżone postanowienie nie weszło do obrotu prawnego. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do treści art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że dopiero doręczenie lub ogłoszenie decyzji (postanowienia) stanowi o wprowadzeniu tego aktu do obrotu prawnego. Niedopuszczalne jest wniesienie jakiegokolwiek środka zaskarżenia, jeżeli akt prawny będący przedmiotem zaskarżenia nie wszedł do obrotu prawnego, czyli pomimo jego wydania nie został stronie doręczony lub ogłoszony. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy oraz mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy uznać należy, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., jak trafnie wskazał Minister Infrastruktury, nie weszło do obrotu prawnego, bowiem nie zostało doręczone skarżącemu. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...] Prokurator Prokuratury Okręgowej w Prokuraturze Rejonowej w L. orzekł o umorzeniu dochodzenia w sprawie podrobienia podpisu A. K. na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia Wojewody [...] i na duplikacie odbioru przesyłki w postaci upomnienia. W postanowieniu tym stwierdzono, że doszło do podrobienia podpisu skarżącego, jednak czynności procesowe nie doprowadziły do ustalenia sprawcy tego czynu. Tym samym uznać należało, że skoro postanowienie organu I instancji nie weszło do obrotu prawnego, to nie otworzył się dla skarżącego termin do wniesienia zażalenia, a tym samym Minister Infrastruktury zobowiązany był stwierdzić jego niedopuszczalność, co uczynił postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Termin do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. rozpocznie natomiast bieg dopiero po skutecznym doręczeniu tego orzeczenia A. K. Mając powyższe na uwadze za niezasadne uznać należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności z zakresu postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organ w toku prowadzonego postępowania zebrał kompletny materiał dowodowy, czym dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.