I SA/Wa 2278/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 lipca 2022 r. nr KOC/3805/Zs/22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Wnioskiem z 27 kwietnia 2018 r. P. T. zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie zaświadczenia, na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 kpa w zw. z § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów, stwierdzającego, że budynek położony w [....] przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], z obrębu [...]), z wyłączeniem lokali mieszkalnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...] znajdujących się w budynku, odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 25 maja 2022 r. nr 219/SD/2022 odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent podał, że pismem z 24 sierpnia 1948 r. M. B., jako zarządca majątku spadkowego po S. B., wniosła o przyznanie na gruncie położonym przy ul. [...], nr hip. [...], prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym na rzecz następców prawnych S. B., dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Ponadto pismem z 31 sierpnia 1948 r. H. M. wniosła o przyznania prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym gruntu położonego przy ul. [...], nr hip. [...]. Orzeczeniem administracyjnym z 20 kwietnia 1967 r. nr GT-III-II-6/S/86/67 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego/przyznania prawa własności czasowej spadkobiercom S. B. do przedmiotowego gruntu nieruchomości warszawskiej i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Państwa. Następnie decyzją z 29 czerwca 1993 r. nr 38838 Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], [...], [...], [...], ozn. w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...]. Z kolei decyzją z 14 lutego 2007 r. nr KOC/3666/Go/06 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia administracyjnego z 20 kwietnia 1967 r. Odwołując się do art. 5 dekretu, Prezydent zwrócił uwagę, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady superficies solo cedit, wyrażonej w art. 48 kc, zgodnie z którą wszystko co zostało wzniesione na gruncie stanowi własność właściciela gruntu. Z dniem wejścia w życie dekretu, zgodnie z art. 1, wszystkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa, natomiast posadowione na nich budynki, zgodnie z art. 5, pozostały własnością dotychczasowych właścicieli do czasu wydania orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej, bądź w przypadku niezłożenia w terminie wniosku dekretowego przez dotychczasowych właścicieli. W ocenie Prezydenta, w niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę okoliczność, że Wojewoda [...] wydał decyzję 29 czerwca 1993 r., którą stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], [...], [...], [...], ozn. w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obecnie działka ewidencyjna nr [...]) z obrębu [...]. Decyzja ta została wydana w chwili, gdy w obrocie prawnym pozostawało orzeczenie administracyjne z 20 kwietnia 1967 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej/użytkowania wieczystego i przejściu budynków na własność Państwa. Prezydent stwierdził, że decyzja komunalizacyjna, dokąd nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, korzysta z przymiotu domniemania zgodności z prawem i okoliczność tę zobligowany jest uwzględnić rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia. Prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia komunalnego z mocy prawa stanowiła podstawę do wpisu w księdze wieczystej. W związku z powyższym Prezydent stwierdził, że nieruchomość (obejmująca część składową w postaci posadowionego na niej budynku), z wyłączeniem części lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności położonej przy ul. [...], w dalszym ciągu pozostaje własnością m.st. Warszawy, co znajduje również potwierdzenie w prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księdze wieczystej, a zatem budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości nie odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu. Na powyższe postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy, P. T. złożył zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 19 lipca 2022 r. nr KOC/3805/Zs/22 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 25 maja 2022 r. o odmowie wydania zaświadczenia, uznając zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że jak wynika z art. 218 § 1 kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ wydając zaświadczenie działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Kolegium wskazało również, że z mocy art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły, z dniem wejścia w życie dekretu, na własność gminy [...] (potem Skarbu Państwa), jednak art. 5 stanowił, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 8 dekretu, który stanowi, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Z powyższych przepisów wynika, że budynki na gruntach, które przeszły na własność gminy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli (art. 5) dopóki nie zostanie wydane orzeczenie, o którym mowa w art. 7 dekretu, tj. orzeczenie rozstrzygające wniosek o przyznanie prawa do gruntu lub do końca terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1. Jeżeli rozstrzygnięcie wniosku jest negatywne dla byłego właściciela lub ten wniosek nie został złożony, wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przechodzą z mocy art. 8 dekretu, na własność gminy. Przepis art. 5 dekretu opisuje zatem stan prawny budynków znajdujących się na gruncie, który przeszedł na własność gminy, bez względu na stan techniczny tych budynków. Przepis ten przesądza bowiem o prawie własności budynków do czasu, gdy zaistnieje sytuacja przewidziana w art. 8 dekretu, tzn. dopóki właściciel prawa swego do budynku nie utraci na rzecz gminy. Oświadczenie właściwego organu, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia, powinno stwierdzać stan prawny budynku na gruncie, tj. czy pozostają własnością byłych właścicieli gruntów i odpowiadają warunkom art. 5 dekretu, czy też nie, bowiem przeszły na własność gminy zgodnie z art. 8 dekretu. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie orzeczeniem administracyjnym z 20 kwietnia 1967 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło spadkobiercom dawnego właściciela przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Państwa. Jednakże decyzją z 14 lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia z 20 kwietnia 1967 r. Wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, do rozpoznania pozostały wnioski dekretowe. Nie oznacza to jednak, zdaniem Kolegium, że do czasu rozpatrzenia wniosków dekretowych budynek opisany na wstępie, odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W ocenie Kolegium, wydanie zaświadczenia, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia wymaga kompleksowej analizy dokumentacji, w tym akt własnościowych, będących w posiadaniu organu, który prowadzi postępowanie w trybie art. 7 dekretu. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniósł P. T. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 124 § 2 kpa przez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób nieodpowiadający wymogom powołanego przepisu, w szczególności przez brak wyczerpującego uargumentowania przez organ, dlaczego uznaje on postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 25 maja 2022 r. za prawidłowe, jak również dlaczego w ocenie organu istnienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z 29 czerwca 1993 r. stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Dzielnicę Gminę [...] nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], [...], [...], [...], składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie działka ewidencyjna nr [...]), obręb [...], uniemożliwia wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że budynek przy ul. [...] odpowiada warunkom określonym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy; 2. art. 218 § 2 kpa przez zaaprobowanie postępowania Prezydenta m.st. Warszawy, który zamiast przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, dokonał pełnych ustaleń faktycznych i prawnych w przedmiocie istnienia w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia 29 czerwca 1993 r., stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Dzielnicę Gminę [...] nieruchomości, położonej w [...], przy ul. [...], [...], [...], [...], składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie działka ewidencyjna nr [...]), obręb [...] i na ich podstawie wyraził ocenę prawną w przedmiocie możliwości wydania zaświadczenia; 3. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy nr 219/SD/2022 z dnia 25 maja 2022 r., podczas gdy charakter naruszeń przepisów proceduralnych popełnionych przez Prezydenta m.st. Warszawy winien skutkować uchyleniem w całości przedmiotowego postanowienia; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 20 kwietnia 1967 r. odmawiającej przyznania spadkobiercom S. B. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nie powoduje skutku w postaci przywrócenia spadkobiercom S. B. prawa własności budynku, z wyłączeniem lokali mieszkalnych o numerach [...], [...], [...], [...] i [...]. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego ten akt postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z 25 maja 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd sprawy była legalność odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek znajdujący się na gruncie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]), z wyłączeniem lokali mieszkalnych o numerach [..], [...], [...], [...], [...], znajdujących się w budynku, odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zgodnie z wymogami § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122 z późn. zm.). Wskazać należy, że zaświadczenia wydawane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 217-219) nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają bowiem jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie tworzy zatem nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono jednocześnie – w przeciwieństwie do aktu administracyjnego – oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To ze stosownych przepisów materialnoprawnych będzie wynikać jaki organ jest uprawniony do wydania zaświadczenia i jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W przypadku niniejszej sprawy istotny jest, przywołany we wniosku o wydanie zaświadczenia § 61 rozporządzenia w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów. W myśl § 61 ust. 1 rozporządzenia, do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Przywołany zaś art. 5 dekretu stanowi, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Uwzględniając treść przywołanych powyżej przepisów należy zaznaczyć, że zaświadczenie żądanej w niniejszej sprawie treści wymagało posiadania rejestrów, bądź dokumentów, które potwierdzałyby, że wobec budynku znajdującego się na gruncie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] bezsprzecznie zachodzą warunki, o których mowa powyżej. Dokumentacją taką mogło być w niniejszej sprawie jedynie ostateczne orzeczenie wydane na skutek rozpoznania wniosku dekretowego, o którym mowa w art. 7 dekretu. Okoliczności rozpoznawanej sprawy uniemożliwiały wydanie wnioskowanego zaświadczenia, o czym zasadnie orzekł organ I instancji, a następnie słuszność tego stwierdzenia potwierdził organ odwoławczy. Należy bowiem zauważyć, że skuteczność złożonego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wniosku dekretowego pozostaje otwarta, bowiem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ prowadzi postępowanie w trybie art. 7 dekretu. Dopiero po przeprowadzeniu przewidzianego w tym zakresie postępowania, ostateczny jego rezultat pozwoli na uzyskanie jednoznacznej wiedzy co do statusu prawnego budynku znajdującego się na spornym terenie. Brak ostatecznego w tej kwestii rozstrzygnięcia uniemożliwiał wydanie zaświadczenia co do statusu budynku trwale związanego ze spornym gruntem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2017 r., I OSK 602/17 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2018 r.: I SA/Wa 1672/17 i I SA/Wa 6/18 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe świadczy o braku usprawiedliwienia dla podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W świetle powyższego niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.