I SA/Wa 228/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego A. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku A. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w sprawie odmowy nadania A. G. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 12 marca 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, działając na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 24 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314 ze zm.), przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne, w trakcie którego rozpatrzyła wniosek A. G. z dnia [...] grudnia 2007 r. o dopuszczenie do postępowania kwalifikacyjnego w zakresie zarządzania nieruchomościami. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna ustaliła, iż dokumenty złożone przez kandydata nie potwierdzają spełnienia warunków dopuszczenia do egzaminu ze względu na fakt wydania dziennika praktyki zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami przed dniem wydania świadectwa ukończenia kursu specjalistycznego w zakresie zarządzania nieruchomościami. Dziennik praktyk A. G. został wydany w dniu 4 listopada 2005 r. natomiast świadectwo ukończenia kursu specjalistycznego zastało wydane kandydatowi w dniu 6 listopada 2005 r. Komisja postanowiła więc o niedopuszczeniu kandydata do egzaminu, a postępowanie kwalifikacyjne zostało uznane za zakończone wynikiem negatywnym, zgodnie z § 27 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomościami (Dz. U. z 2005 roku, m 35, poz. 314). Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił A. G. nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że dziennik praktyki zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami został wydany wnioskodawcy przed dniem wydania świadectwa ukończenia kursu specjalistycznego w zakresie zarządzania nieruchomościami, naruszając tym samym przepis § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 roku w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomościami. Ponadto zdaniem Ministra kurs specjalistyczny o numerze [...] ukończony przez wnioskodawcę nie spełniał warunku uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, naruszając tym samym art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 roku, Nr 141, poz. 1492 ze zm.). Od powyższej decyzji A. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że po zapoznaniu się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Państwowa Komisja Kwalifikacyjna ustaliła, iż dokumenty złożone przez kandydata nie potwierdzają spełnienia warunków dopuszczenia do egzaminu ze względu na fakt wydania dziennika praktyki zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami przed dniem wydania świadectwa ukończenia kursu specjalistycznego w zakresie zarządzania nieruchomościami. Dziennik praktyk A. G. został wydany w dniu 4 listopada 2005 r. natomiast świadectwo ukończenia kursu specjalistycznego zostało wydane kandydatowi w dniu 6 listopada 2005 r. W ocenie Ministra, powyższe stanowi niespełnienie dyspozycji § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r., który (w styczniu 2006 r.) stanowił, że kandydat składa do organizatora praktyki zawodowej wniosek o odbycie praktyki zawodowej i wydanie dziennika praktyki zawodowej po ukończeniu studiów wyższych o specjalności związanej z gospodarką nieruchomościami lub studiów podyplomowych w zakresie odpowiednio wyceny nieruchomości, pośrednictwa w obrocie nieruchomościami lub zarządzania nieruchomościami. Przepis ten dotyczy również osób, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1251), tj. osób z wykształceniem średnim lub wyższym i ukończonym kursem specjalistycznym w zakresie zarządzania nieruchomościami. Organ stwierdził też, że przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw przewiduje, iż program kursu specjalistycznego podlega uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Jak wynika ze świadectwa wystawionego przez G. w dniu [...] listopada 2005 r., kurs specjalistyczny ukończony przez A. G. o numerze [...] odbył się w dniach: 10 września - 6 listopada 2005 r., a więc w innym terminie, niż termin uzgodniony z Ministrem Infrastruktury w dniu 6 września 2005 r. Ponadto z załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy harmonogramu kursu przeprowadzonego w dniach: 10 września - 6 listopada 2005 r. wynika, że w dniach 10 września, 15 października, 16 października kandydat miał po 13 godzin wykładów dziennie natomiast w dniach 17 września i 9 października po 14 godzin zajęć dziennie. W sprawie zmiany terminów odbywania kursu zarejestrowanego pod numerem [...], G. nie wystąpiło do Ministra Infrastruktury z informacją o zmianie uzgodnienia z dnia 6 września 2005 r. W związku z powyższym należy traktować to uzgodnienie jako wiążące dla obu stron. Minister uznał, że, skoro jednym z warunków dopuszczenia do egzaminu jest przedstawienie świadectwa ukończenia kursu specjalistycznego w zakresie zarządzania nieruchomościami, którego program został uzgodniony z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, czyli spełniającego wymogi określone przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, to ten kurs specjalistyczny nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Organ wskazał, że wynik przeprowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną postępowania kwalifikacyjnego jest wiążący dla organu administracji publicznej i stanowi podstawę do wydania świadectwa nadania licencji zawodowej bądź wydania decyzji o odmowie nadania takiej licencji (wyrok WSA, sygn. akt I SA 205/03). Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. A. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1) § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, iż wnioskodawcy wydano dziennik praktyki zawodowej przed dniem wydania świadectwa ukończenia kursu specjalistycznego w zakresie zarządzania nieruchomościami; 2) art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez przyjęcie, iż kurs specjalistyczny o numerze [...], który ukończył wnioskodawca, nie spełnia warunku uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Skarżący zarzucił też organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. naruszenie art. 6 i 8 KPA poprzez różne traktowanie obywateli (w tym skarżącego) pomimo tego samego stanu faktycznego i tego samego stanu prawnego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ błędnie ustalił, iż dziennik praktyki zawodowej wydano skarżącemu przed dniem wydania świadectwa ukończenia kursu specjalistycznego. Świadectwo ukończenia kursu specjalistycznego o numerze [...] zostało wydane skarżącemu w dniu 6 listopada 2005 r., natomiast wniosek o odbycie praktyki zawodowej i wydanie dziennika praktyki zawodowej został złożony dnia 7 listopada 2005 r. W tym samym dniu, tj. 7 listopada 2005 r. skarżący zawarł umowę o odbycie praktyki zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami oraz odebrał dziennik praktyki zawodowej. Tym samym, skarżący spełnił wymogi § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. A. G. zauważył też, że data 4 listopada 2005 r. figurująca w dzienniku praktyki zawodowej, jest datą wystawienia dziennika przez Polską Federację Zarządców i Administratorów Nieruchomości i przekazania go G., w celu wydania go skarżącemu. Innymi słowy jest datą, która dokumentuje jedynie wewnętrzne, korporacyjne procedury i pozostaje bez znaczenia dla całej sprawy. W porządku prawnym brak zaś przepisu, który wymagałby daty wystawienia dziennika praktyki zawodowej, co oznacza, że organ nie może uzależniać swojej decyzji od spełniania przesłanek nie wymaganych przez przepisy prawa. Odnosząc się do zarzutu ukończenia przez skarżącego kursu, który nie spełnia warunku uzgodnienia z właściwym ministrem skarżący zauważył, że organ niesłusznie uznaje przeprowadzenie kursu niezgodnie z przedłożonym harmonogramem, jako naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. albowiem ustawodawca wymaga uzgodnienia jedynie programu kursu, a nie jego harmonogramu. Nie sposób zaakceptować też sytuacji, w której ważność kursu uzależniona jest od tak incydentalnych okoliczności, jak dostępność sal wykładowych, czy też stan zdrowia umożliwiający wykładowcom przeprowadzenie zajęć, w terminach zaplanowanych z dużym wyprzedzeniem. Wobec powyższego kurs specjalistyczny nr [...] został zrealizowany zgodnie z uzgodnionym programem, a tym samym jest zgodny z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że 14 innych osób kończących ten sam kurs specjalistyczny i odbywających praktyki zawodowe w tym samym okresie miało dokumenty opatrzone takimi samymi datami. Wnioski tych osób o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister rozpatrzył pozytywnie. W tej sytuacji decyzja Ministra Infrastruktury narusza przepisy art. 6 i 8 KPA, statuujące zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do tego, czy Minister Infrastruktury dokonał prawidłowej oceny stanowiska zajętego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną w postępowaniu kwalifikacyjnym o niespełnieniu przez kandydata na zarządcę nieruchomości A. G. wymogów z art. 187 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami – dalej ugn oraz czy prawidłowo ocenił niespełnienie przez skarżącego wymogów określonych w przepisach szczególnych. Zacząć należy od tego, że w postępowaniu o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, jaki i w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy właściwy minister opiera swe rozstrzygnięcie na ustaleniach Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej poczynionych w protokole sporządzonym przez sekretarza zespołu kwalifikacyjnego. Protokół ten stanowi bowiem dokument w którym potwierdza się, że kandydat na zarządcę nieruchomości spełnia wymogi z art. 187 ugn lub wskazuje wymogi, których kandydat nie spełnił i z powodu których nie może otrzymać licencji zawodowej. Taki tryb postępowania wynika z przepisów art. 191 ust. 2 i 3, art. 192 ugn oraz § 43 i § 44 w zw. z § 54 wydanego na podstawie art. 197 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami. W stosunku do skarżącego, który rozpoczął praktykę zawodową przed dniem 27 lutego 2008 r. mają też zastosowanie przepisy Rozdziału 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości. Sąd zauważa, że postępowanie kwalifikacyjne nie jest postępowaniem administracyjnym, a zatem kandydat na tym etapie postępowania nie może kwestionować działalności Komisji i dokonywanych przez jej organy ustaleń. Również Minister prowadząc postępowanie o nadanie licencji zawodowej jest związany ustaleniami Komisji bowiem organ ten nie może samodzielnie prowadzić postępowania wyjaśniającego, gromadzić dowodów i dokonywać ocen wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 187 ugn. Warto jednak podkreślić – czego nie dostrzega Minister – że organ administracji publicznej właściwy w sprawach o nadanie licencji zawodowej (Minister Infrastruktury) ma obowiązek dokonania oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego i ustaleń przyjętych w protokole zespołu kwalifikacyjnego, przez pryzmat powołanych wyżej przepisów ugn oraz aktów wykonawczych. Dopiero pozytywny wynik kontroli działalności Komisji, tzn. uznanie, że Komisja prowadziła postępowanie w zgodzie z właściwymi przepisami, a jej stanowisko ma poparcie w zgromadzonych w sprawie dowodach i odpowiada prawu, będzie obligowało Ministra do wydania decyzji w sprawie nadania licencji zawodowej zgodnej ze stanowiskiem Komisji. Minister musi również zbadać, czy kandydat spełnia wymogi określone w przepisach szczególnych. Wbrew temu co twierdzi Minister rola organu w tym postępowaniu nie sprowadza się do bezkrytycznego powielania w decyzji stanowiska Komisji i jego uzasadnienia, wynikających z protokołu sporządzonego przez sekretarza zespołu kwalifikacyjnego (por. Stanisława Kalus w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod red. Gerarda Bieńka, LexisNexis, Wyd. 2, Warszawa 2007 r., str. 552, 578-579.). Dokonując oceny legalności zaskarżonych w sprawie decyzji przez pryzmat wskazanych wyżej przepisów Sąd uznał, że Minister nieprawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie A. G. nie może uzyskać licencji zarządcy nieruchomości. Nie można się zgodzić z organem naczelnym, że skarżący w niniejszej sprawie nie spełnił przesłanek z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Sąd zauważa, że art. 13 ust. 2 uprawnia osoby z wykształceniem średnim do ubiegania się o nadanie licencji zawodowej, pod warunkiem ukończenia kursu specjalistycznego, którego program został uzgodniony z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Trafnie zauważa skarżący, że wymóg uzgodnienia kursu należy wiązać przede wszystkim z zawartością merytoryczną kursu (rodzajem i ilością objętych szkoleniem zagadnień). W ocenie Sądu, kwestia harmonogramu tego kursu ma natomiast znaczenie, wtórne, formalne, nie mające wpływu na uzyskane kwalifikacje. Kilkudniowe skrócenie okresu prowadzenia kursu, samo w sobie, nie może zatem stanowić przesłanki negatywnej dyskwalifikującej kandydata na zarządcę nieruchomości. Nie można się również zgodzić z organem naczelnym, który podzielił stanowisko Komisji, że skarżący w niniejszej sprawie nie spełnił przesłanek z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 roku w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomościami. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje wyraźnie, że w dniu 6 listopada 2005 r. skarżący zdał z wynikiem pozytywnym egzamin, a G. wydało świadectwo ukończenia przez A. G. kursu specjalistycznego w zakresie zarządzania nieruchomościami. Następnie w dniu 7 listopada 2005 r. skarżący wystąpił do organizatora praktyk zawodowych z wnioskiem o odbycie praktyki i wydanie mu dziennika praktyk. W tym samym dniu skarżący zawarł z G. umowę o odbycie praktyki zawodowej, w której prowadzący praktykę zobowiązał się do dostarczenia praktykantowi dziennika praktyk (§ 5 umowy). Z dziennika praktyk (strona 2) wynika, że rozpoczęcie zajęć praktycznych miało miejsce również w dniu 7 listopada 2005 r., a w dzienniku praktyk (strona 1 pkt 8) wpisana była już data ukończenia kursu specjalistycznego. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że skarżący wystąpił do organizatora praktyki zawodowej o odbycie praktyki i wydanie dziennika praktyk już po ukończeniu dzień wcześniej kursu specjalistycznego oraz że praktykę zawodową rozpoczął, mając udokumentowane określone kwalifikacje teoretyczne. Rację należy przyznać skarżącemu, że § 9 jaki i inne przepisy rozporządzenia z dnia 17 lutego 2005 r. nie wspominają o dacie wydania dziennika praktyk i nie wiążą z tym elementem żadnych skutków prawnych, istotnych z punktu widzenia wymogów z art. 187 ugn ocenianych przez Komisję (§ 43 ust. 1 w zw. z § 44 ust. 2 rozporządzenia z dnia 15 lutego 2008 r.). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że Minister Infrastruktury wydał zaskarżone decyzje z naruszeniem art. 192 ugn w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 roku w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomościami, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister zwróci akta sprawy Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej celem ponownego rozpoznania wniosku A. G. o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami i oceny spełnienia właściwych dla kandydata wymogów z art. 187 w zw. z 191 ust. 3 ugn, z uwzględnieniem zaprezentowanej w powyższym orzeczeniu oceny prawnej. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).