I SA/Wa 228/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przed sądem pierwszej instancji. Z ustaleń organu wynika, że nieruchomość położona w R., obręb [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi wojewódzkiej – połączenie ulicy [...] z ulicą [...]. Wojewoda [...], decyzją z [...] czerwca 2011 r. orzekł o ustaleniu na rzecz Gminy Miasta R. odszkodowania w kwocie [...] zł za prawo własności przedmiotowej nieruchomości, które z mocy prawa stało się własnością Województwa [...] i zobowiązał Prezydenta Miasta R. do wypłaty odszkodowania. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] marca 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.I.. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W dniu 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r., zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rozporządzenie z 14 lipca 2011 r. nie zawiera przepisów przejściowych, co powoduje, że od 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przyjęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcie postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy rozporządzenia z 21 września 2004 r. Oznacza to, że operat sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać znowelizowanej treści przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Powyższe powoduje, że w świetle nowego brzmienia § 36 rozporządzenia nie można uznać, że wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona prawidłowo. Organ odwoławczy stwierdził także, że organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał Prezydenta Miasta R. jako organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania i bez znaczenia dla tej okoliczności pozostaje fakt, iż Prezydent Miasta R. nie nabywa własności tych nieruchomości. Organ odwoławczy uznał także, że Województwu [...] nie przysługuje w postępowaniu odszkodowawczym przymiot strony, gdyż w miastach na prawach powiatu obowiązki zarządcy ciążą na prezydencie miasta i to on jest zobowiązany do wypłaty należnego odszkodowania. W skardze na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Gmina Miasto R. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 29 i art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe określenie strony postępowania i adresata zaskarżonej decyzji, tj. brak wskazania w czyim imieniu Prezydent Miasta R. winien działać w niniejszym postępowaniu, tj. na jaką osobę prawną został nałożony obowiązek zapłaty wynikającej z decyzji kwoty, - art. 21 ust. 2 w zw. z art. 165 oraz 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie ich treści i faktyczne odjęcie przysługującego Gminie Miasto R. prawa własności nieruchomości bez przekazania na jej rzecz od podmiotu, który prawo to z mocy prawa w związku z decyzją o zezwoleniu na realizację drogi nabyła, realnego i rzeczywistego ekwiwalentu pieniężnego z tego tytułu, - art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 i 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 o finansowaniu transportu lądowego (Dz.U. Nr 267.2251 z późn. zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pod pojęciem "finansowania budowy", "finansowania,budowy" mieszczą się "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" a tym samym, że odszkodowanie za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomość winno być wypłacone z budżetu Miasta R., które jest miastem na prawach powiatu, - art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w zw. z art. 12 ust. 5 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i brak stwierdzenia w sentencji rozstrzygnięcia, że orzeczone odszkodowanie ma być wypłacone przez województwo [...], tj. jednostkę samorządu terytorialnego na którą rzecz nastąpiło przejęcie prawa własności. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada praworządności wyrażona w art. 6 kpa. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organy rozstrzygając sprawy należące do ich właściwości czynią to zgodnie z prawem obowiązującym w chwili orzekania. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] czerwca 2011 r. Ustalenie orzeczonego tą decyzją odszkodowania nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 10 marca 2011r. Rzeczoznawca majątkowy wycenił nieruchomość w oparciu o zasady wyceny wyrażone m.in. w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rozporządzenie to zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r., które weszło w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r. (Dz.U. Nr 165, poz. 985). W wyniku tej zmiany została znowelizowana także treść przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzję wydał [...] grudnia 2011 r., a więc już po znowelizowaniu §36 rozporządzenia z 21 września 2004 r. i musi uwzględnić jego treść obowiązującą w dacie orzekania. Oznacza to, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia 10 marca 2011 r. nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Uzasadnia to konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co przy obowiązującej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 kpa, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Takie też rozstrzygnięcie zostało zawarte w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji organu drugiej instancji. Z przytoczonych wyżej względów Sąd uznaje takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego za zgodne z prawem. Z treści skargi wynika, że skarżąca również nie kwestionuje tych motywów zaskarżonej decyzji. Powodem skargi jest to, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż to Prezydent Miasta R. zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania z czym skarżąca się nie zgadza. Zdaniem strony skarżącej podmiotem zobowiązanym do wypłacenia odszkodowania powinno być Województwo [...] na rzecz, którego nastąpiło przejęcie objętej zaskarżoną decyzją nieruchomości. Wskazać zatem trzeba, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. W odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne. Z przepisu art. 19 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi. Przy czym w myśl art. 19 ust. 5 powołanej ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu, zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie natomiast z art. 20 pkt 3 i 17 tej ustawy, do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Zauważyć także trzeba, że stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie określa zatem podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy. W myśl natomiast art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. jednoznacznie określają zatem podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Przy czym podkreślić trzeba, że reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także – zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, przeznaczona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pod budowę drogi wojewódzkiej, położona jest w granicach Miasta R., które – co nie ulega wątpliwości – jest miastem na prawach powiatu. Oczywiste zatem jest, że stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod rozbudowę drogi wojewódzkiej, powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta R.. W świetle powyższego należy stwierdzić, że stanowisko organów, co do podmiotu zobowiązanego do wypłacenia odszkodowania jest zgodne z prawem. Niezasadnie zatem skarga zarzuca naruszenie wskazanych w niej przepisów prawa, a zatem brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.