I SA/Wa 2280/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. W wyniku rozpatrzeniu wniosku B. Z., z dnia 7 kwietnia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., oraz odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2004 r., wpisującej do rejestru zabytków układ [...] wsi K. w granicach historycznych wraz z otoczeniem, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał decyzję w mocy. Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan sprawy: Pismem z dnia 14 września 2009 r. B. Z., reprezentowana przez M. B., zwróciła się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., na mocy której dokonano wpisu do rejestru zabytków województwa [...] obiektu pod nazwą "układ [...] wsi K. w granicach historycznych wraz z otoczeniem" oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r., na mocy której utrzymano w mocy ww. decyzję. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., sygn. [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, dochowując ustawowego terminu zwrócił się w imieniu Pani B. Z., Pan M. B. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stwierdził, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 kpa, tj. wszczęcia postępowania. Zacytowany powyżej przepis przewiduje etap wstępnego badania sprawy, w którym organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, a który kończy się zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, bądź też decyzją o odmowie wszczęcia. Wskazał, że w ocenie organu nadzorczego w niniejszej sprawie, strony nie mogą skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności wymienionych we wniosku decyzji, ponieważ wywiedziono od nich skargi oddalone prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych. W tym zakresie organ podzielił pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 197 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Podkreślił, że zarówno decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], jak i decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., sygn. [...], były przedmiotem kontroli ze strony sądów administracyjnych obu instancji. Zauważył, iż zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Mając na względzie stwierdzoną przez sądy administracyjne, zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, zgodność z prawem obu ww. decyzji, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności. Wymieniona decyzja została zaskarżona w dniu 20.10.2010r. przez B. Z., która zarzuciła : naruszenie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez udział tego samego pracownika organu w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia wniosku z 14.09.2009r o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wniosku z 07.04.2010r o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez błędne określenie stron postępowania i skierowanie zaskarżonej decyzji również do Pana J. Z., który nie składał wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, 3) naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez: nieustosunkowanie się do zarzutów strony zawartych we wniosku z 07.04.2010r o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz nieustosunkowanie się do zarzutów strony zawartych we wniosku z 14.09.2009r o stwierdzenie nieważności decyzji, naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2010r, odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury z [...].11.2005r oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].06.2005r - mimo, że istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.), naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych we wniosku z 07.04.2010r o ponowne rozpatrzenie sprawy, nieustosunkowanie się do zarzutów strony zawartych we wniosku z 14.09.2009r o stwierdzenie nieważności decyzji. Mając powyższe zarzuty na uwadze, wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz, orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu jako, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Odnośnie zarzutu nr 1 wskazać wypada, że w ocenie Sądu wysłanie pism informacyjnych tj. zawiadomień dotyczących informacji o rozpoczęciu i zakończeniu postępowania w sprawie, przez tą samą osobę, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji, jest wyłącznie czynnością techniczną i pozostaje bez jakiegokolwiek związku z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej przez organ II instancji. Tym samym brak jest podstaw do uznania, by ta okoliczność stanowiła o naruszeniu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego treści art.24 par. 1 pkt.5 k.p.a., który przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że intencją tego przepisu jest wyeliminowanie wymienionych osób od podejmowania jakichkolwiek czynności, które mogą mieć wpływ na treść decyzji. Akceptacja poglądu skarżącej oznaczałaby zdaniem Sądu, dopuszczenie do sytuacji gdy organy administracyjne z braku pracowników , nie mogłyby wykonywać swoich zadań. Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art.156 par. 1 pkt.4 k.p.a. Skierowanie decyzji do J. Z. na adres pełnomocnika, co wynika z tzw. "rozdzielnika" zaskarżonej decyzji pozostaje bowiem bez związku z prawidłowością wydania tej decyzji. Na aprobatę nie zasługuje także zarzut naruszenia art.157 par.3 k.p.a w związku z art. 138 par.1 pkt.1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].03.2010r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na to, że organ zaskarżonej decyzji nie porównał w sposób należyty, co było przedmiotem wcześniejszego postępowania przed sądami administracyjnymi i jakie zarzuty zostały zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].09.2009r. Stosownie do treści art.157 par. 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis par. 3 stanowi , że odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze decyzji. Powyższe oznacza, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania. Wskazany przepis przewiduje etap wstępnego badania sprawy w którym organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, a który kończy się zawiadomieniem o wszczęciu postępowania bądź też decyzją o odmowie jego wszczęcia. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Doktryna i orzecznictwo wskazują że do przyczyn podmiotowych zalicza się przede wszystkim wniesienie wniosku przez osobę nieuprawnioną, natomiast przyczyny przedmiotowe dotyczą okoliczności związanych z samym aktem lub treścią wniosku o stwierdzenie nieważności. Są to szczególnie przypadki gdy : - Strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej lecz innej formy działania administracji np. ugody administracyjnej, umowy cywilnej itp. - Żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu. -Żądanie dotyczy decyzji, która nie została jeszcze wydana. -Żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych postępowania i inne. Katalog przyczyn przedmiotowej niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie został określony w sposób wyczerpujący. Sąd podziela stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, należy zaliczyć także sytuację, w której żądanie dotyczy stwierdzenie nieważności decyzji, od której skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Sądu Administracyjnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w decyzjach z dnia [...].03.2010r. i [...].09.2010r. prawidłowo wskazał na treść poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 07.12.2009r. IOPS6/09, w której Sąd stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem Sądu Administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art.197 par.3 kpa) wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalne. Podstawą rozstrzygnięcia przez organy obu instancji było więc założenie, że zarówno decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].03.2010r. jak i decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].06.2005r. były przedmiotem kontroli ze strony Sądów Administracyjnych obu instancji. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w sprawie sygn. I SA/Wa 334/06, w dniu 22.06.2007r. a skargi kasacyjne stron zostały rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. II OSK 1635/07, w dniu 13.01.2009r. Treść art. 170 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesądza, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. To oznacza, że wobec stwierdzenia zgodności z prawem obu wskazanych decyzji zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny odmowa wszczęcia postępowanie w spawie stwierdzenie nieważności tych decyzji jest zasadna. Ma rację skarżący wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny uzależnił ocenę czy żądanie strony dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powinno być rozstrzygnięte decyzją o odmowie wszczęcia postępowania, czy też rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 par. 1 w związku z art. 156 par. 1 k.p.a. – od zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia, a więc czy wymienione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji okoliczności były wcześniej objęte orzeczeniem sądu. Gdyby taka sytuacja miała miejsce prawomocne wyroki obu Sądów, oddalające skargi, nie byłyby przeszkodą do przeprowadzenia postępowania w celu rozpoznania wniosku. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie ma jednakże miejsca, a wskazane w skardze zarzuty odnoszą się do zagadnień, które były wcześniej przedmiotem rozstrzygnięć . W szczególności nie zasługuje na aprobatę twierdzenie, iż nie był dotychczas oceniany przez Sądy zarzut zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].09.2009r., że w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania z dnia [...].02.2005r., Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że przedmiotem postępowania jest wpisanie do rejestru zabytków układu [...], a decyzją z dnia [...].06.2005r. wpisano do rejestru zabytków nie sam układ [...] ale również jego otoczenie, co oznacza, że Konserwator wydając decyzję o wpisie wykroczył poza pierwotnie założony zakres rozstrzygnięcia, a strony postępowania zostały zaskoczone wpisaniem do rejestru nie tylko układu [...] ale także otoczenia. Zważyć bowiem należy, że kwestie dotyczące obwieszczenia o wszczęciu postępowania o dokonanie wpisu w rejestrze zabytków z dnia [...].02.2005r. były szeroko analizowane przez oba Sądy. Przedmiotem ich rozważeń była w szczególności kwestia prawidłowości dokonania ogłoszenia i jego skutków. Naczelny Sąd Administracyjny jasno wskazał, że wpis do rejestru zabytków otuliny obiektu w trybie art.9 ust.2 ustawy o ochronie zabytków ma na celu zapewnienie mu ochrony faktycznej. Jest konsekwencją uznania przez organ takiej potrzeby, a zatem może mieć miejsce zawsze, w zależności od okoliczności i nie musi być sygnalizowany na wstępie postępowania. Strony postępowania nie mogły, w ocenie Sadu, czuć się zaskoczone wpisaniem otoczenia K. do rejestru zabytków, skoro taką możliwość przewidują przepisy ustawy dla każdego zagrożonego zabytku. Nietrafna jest także uwaga, że nowym, nieznanym wcześniej obu Sądom zarzutem, jest zarzut zwarty we wniosku z 07.04.2010r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, według, którego doszło do nieprawidłowości przy wyznaczaniu granic obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Wbrew tym twierdzeniom nieprawidłowe wytyczenie otoczenia zabytku, było przedmiotem zainteresowania zarówno Wojewódzkiego Sądku Administracyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż stanowiło zarzut skargi wniesionej od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].11.2005r. utrzymującej decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].06.2005r. o wpisaniu układu [...] Wsi K. wraz z otoczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 22.06.2007 wskazał, że skarżący zakwestionowali prawidłowość przebiegu linii wyznaczającej granice wpisu do rejestru zabytków przez przyjęcie linii między sołectwami [...] i [...] zarzucając, że powyższe stanowi sztuczny podział i wprowadza rozgraniczenie między domami i działkami należącymi do K. i miejscowości K. Zanegowali ponadto czynność sprawdzenia i ustalenia ostatecznego granic protokołem z 11.04.2004r. oraz zarzucili nieprawidłowe wytyczenie otoczenia zabytków. Wszystkie te kwestie były przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu oraz kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, że dokonanie przez Sąd oceny określonego zagadnienia faktycznego w kontekście obowiązujących przepisów prawa, nie może być analizowane w sposób zawężający. Kolejne zarzuty, zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, odnoszące się do poszczególnych elementów rozpatrywanych przez sądy zarzutów wcześniejszych zawartych w skargach lub skargach kasacyjnych nie mogą być uznane za okoliczności, które nie były objęte wcześniejszymi orzeczeniami sądów. Stanowisko przeciwne prowadzi bowiem do wniosku, że Sądy, wbrew obowiązkowi badania zgodności decyzji z obowiązującymi przepisami prawa, nie dokonywały analizy i oceny np. ogółu zagadnień związanych z dokonanym obwieszczeniem albo ogółu zagadnień związanych z dokonaniem wpisu do rejestru otoczenia zabytku, a koncentrowały się jedynie na wyrywkowych zarzutach stron postępowania i pod ich kątem wyrokowały. Okoliczność, że strony kwestionowały prawidłowość i skuteczność dokonanego w dniu [...].02.2005r. obwieszczenia, a także sformułowały zarzuty odnoszące się do wpisania do rejestru zabytków także otoczenia K., oznacza, że całość zagadnień w tym zakresie była przedmiotem kontroli i oceny Sądów. Sąd, w składzie orzekającym, nie podziela także pozostałych zarzutów skargi , w tym dotyczących naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Oba organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób pełny, prawidłowy i zupełny. W sposób należyty zebrały i oceniły wyczerpująco materiał dowodowy, który posłużył za podstawę wydania merytorycznie prawidłowych decyzji. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).