I SA/Wa 2283/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2019 r. (prawidłowa data [...] lipca 2020 r.) nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia A. G. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] lutego 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. G. wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. wystąpił do Prezydenta W. o wydanie - w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], uregulowanej w KW nr [...], w prawo własności. Prezydent W. postanowieniem z [...] lutego 2020 r. odmówił wydania zaświadczenia wskazując, że przesłanką warunkującą przekształcenie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. w trybie powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest aby w tej dacie nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe, tj. zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (art. 1). Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Organ pierwszej instancji ustalił, że według danych ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym nie ma samodzielnych lokali. Jednocześnie z prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że zarówno w dniu 1 stycznia 2019 r., jak i obecnie, nieruchomość stanowi siedzibę następujących osób prawnych – K. Sp. z o.o. (od [...] września 2016 r.) oraz K. Sp. z o.o. Sp. k. (od [...] sierpnia 2017 r.). Ponadto organ jest w posiadaniu innych informacji świadczących o wykorzystywaniu nieruchomości przez ww. podmioty. Są to m.in. zdjęcia wykonane w czasie oględzin przeprowadzonych [...] marca 2018 r. na potrzeby kontroli zgodności korzystania z nieruchomości z celem ustanowienia użytkowania wieczystego. Zarówno one jak i ogólnodostępne zdjęcia archiwalne nieruchomości z lat 2017-2018 potwierdzają, że w budynku funkcjonowały ww. osoby prawne. Adres ten figuruje również na oficjalnej stronie internetowej Spółki. Zdaniem Prezydenta W. opisany stan faktyczny wskazuje na to, że pomimo pierwotnego mieszkaniowego charakteru zabudowy, nieruchomość w całości lub w części jest wykorzystywana na cele niemieszkaniowe. Z uwagi na okres działalności tych podmiotów na terenie przedmiotowej nieruchomości, jej wykorzystywanie na cele inne niż mieszkaniowe nie ma charakteru incydentalnego. Organ zaznaczył, że choć ustawodawca dopuścił możliwość częściowego wykorzystywania nieruchomości na cele inne niż mieszkalne, zastrzegł w uzasadnieniu ustawy o przekształceniu, aby zachowana była podstawowa funkcja, jaką jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Prowadzenie własnej firmy (a nie, jak w tym przypadku, udostępnienie nieruchomości spółkom prawa handlowego), nie może niweczyć funkcji mieszkalnej budynku. W przypadku częściowego wykorzystania budynku mieszkalnego jednorodzinnego decydujące znaczenie ma powierzchnia wykorzystywana na cele inne niż mieszkalne - zgodnie z przytoczoną wyżej definicją z Prawa budowlanego może ona wynosić maksymalnie 30% całkowitej powierzchni budynku mieszkalnego. Prezydent W. wskazał ponadto, że zgodnie z art. 218 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie do art. 218 § 2 kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ pierwszej instancji podkreślił, że przeprowadzone zostało konieczne postępowanie wyjaśniające, w którego wyniku zgromadzono dokumenty wskazujące na funkcję budynku, które wzajemnie się wykluczają. Zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów i budynków obiekt znajdujący się na nieruchomości pełni funkcję mieszkaniową, natomiast wpisy dotyczące podmiotów działających na nieruchomości wskazują, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku - z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną. Wywołuje to wątpliwości co do zgodności wpisu w ewidencji gruntów i budynków ze stanem rzeczywistym, a co za tym idzie - okoliczność, jaką miałoby potwierdzać zaświadczenie nie jest oczywista i bezsporna. W tej sytuacji Prezydent W. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. A. G. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ przytoczył przepisy kpa, w tym art. 217 kpa i art. 218 kpa oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące zasad wydawania zaświadczeń i podkreślił, że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Kolegium wskazało, że ze znajdującej się w posiadaniu organu ewidencji gruntów i budynków wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym nie ma samodzielnych lokali. Jednocześnie z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu - pisma Naczelnika Wydziału Nieruchomości dla Dzielnicy [...] do Referatu Opłat tego wydziału z [...] maja 2018 r. oraz z pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] do A. G. z [...] września 2018 r. wynika, że budynek przy ul. ul. [...] wykorzystywany jest na cele biurowe (siedziba spółki), co ustalono w trakcie oględzin [...] marca 2018 r. Tym samym, przytaczając stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ drugiej instancji podzielił stanowisko Prezydenta W. wyrażone w postanowieniu z [...] lutego 2020 r. o braku możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści. Za niezasadny SKO w [...] uznało ponadto zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa. Organ podkreślił, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialnotechniczną, a ponadto skarżący nie wykazał w jaki sposób pozbawienie go czynnego udziału w postępowaniu wpłynęło na wynik sprawy. A. G. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że wydane ono zostało z naruszeniem: 1. prawa materialnego, które miało zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - przez zaaprobowanie błędnej wykładni powyższej normy dokonanej przez Prezydenta W. - i przyjęcie, że sposób korzystania z nieruchomości przez osoby trzecie względem wnioskodawcy, może mieć znaczenie dla kwestii wydania zaświadczenia opisanego w art. 4 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 144 kpa w zw. z art. 138 § 1 kpa przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji wydanego z naruszeniem art. 218 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta W. z [...] lutego 2020 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) kpa, albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, że jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kpa). Istotne jest, że zaświadczenie ma potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Stosownie do art. 218 § 2 kpa organ administracji publicznej może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to spełnia jednak tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalonej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych, wymagających analizy, czy interpretacji przepisów. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji. Innymi słowy zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać. Obowiązkiem organu zaświadczeniowego jest zatem wyłącznie sprawdzenie, w kontekście złożonego wniosku, danych znajdujących się w odpowiednich rejestrach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] lutego 2020 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako działka ewidencyjna nr [...], uregulowanej w KW nr [...]. Organy uznały, że istnieją wątpliwości co do rzeczywistej funkcji budynku posadowionego na ww. działce, realizowanej na dzień 1 stycznia 2019 r., a tym samym brak jest możliwości uznania nieruchomości za zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.). Jak wskazano zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów i budynków obiekt pełni funkcję mieszkaniowa, wykorzystywany jest natomiast przez inny podmiot względem wnioskodawcy na cele prowadzonej działalności gospodarczej, co wynika ze zgromadzonych dokumentów, w tym z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego, wykonanych zdjęć nieruchomości, czy też powołanych wyżej pism z [...] maja 2018 r. i [...] września 2019 r. Zdaniem organów nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku. Okoliczność jaką miałoby potwierdzać zaświadczenie nie jest więc oczywista i bezsporna. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest wadliwe. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 tej ustawy, w myśl którego przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek (art. 4 ust. 2 ustawy). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej dokonały wadliwej interpretacji ww. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., polegającej na uznaniu, że "zabudowanymi na cele mieszkaniowe" w rozumieniu tego przepisu są wyłącznie te gruntu, na których posadowione są budynki kwalifikowane na dzień 1 stycznia 2019 r. jako budynki mieszkalne (jednorodzinne lub wielorodzinne z odpowiednią liczba lokali mieszkalnych) i w ten sposób faktycznie wówczas wykorzystywane. Podkreślić należy, że z definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zawartej w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy wynika wyłącznie, że istotny jest rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego stałego wykorzystywania. Przepis ten nie wyklucza przy tym objęcia przepisami ustawy gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, mieszkaniowo-usługowym, o ile jego powierzchnia usługowa nie przekracza powierzchni mieszkalnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie oraz doktrynie okoliczność, że w lokalu mieszkalnym (w budynku wielorodzinnym) zarejestrowana jest działalność gospodarcza, bądź kilka takich działalności, czy też, że jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego - nie niweczy automatycznie jego podstawowej funkcji mieszkalnej, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli. Zdaniem Sądu pogląd ten jest aktualny także w przypadku budynków jednorodzinnych, których prawną definicję zawiera art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), uznając za nie budynki wolno stojące albo budynki w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość, w których dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Organem właściwym do określenia kategorii budynków jest natomiast organ administracji budowlanej, który w przedmiocie funkcji budynku wypowiada się w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, względnie w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę jego sposobu użytkowanie. Zatem to ten organ, a nie organ właściwy w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., tworzy stan prawny określający kategorię budynku, co w dalszej kolejności znajduje odzwierciedlenie w prowadzonej przez starostę ewidencji gruntów i budynków. Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że działka nr [...] przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, położonym na terenie mieszkaniowym. Wynika to m.in. ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z ewidencji budynków i lokali, a także z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości. Również sam organ w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że według danych z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Skoro zatem ewidencja, jak też treść księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wskazuje na zabudowę przedmiotowej działki budynkiem mieszkalnym – to zdaniem Sądu – brak jest podstaw do kwestionowania tego charakteru zabudowy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. W tego rodzaju postępowaniu organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu wykorzystania spornego budynku, czy też ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że w sprawie o wydanie zaświadczenia organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych, którymi dysponuje, może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z istoty tego rodzaju postępowania wynika, że organ wydaje zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że błędnie organy administracji przyjęły, że fakt rejestracji w budynku mieszkalnym działalności gospodarczej, powoduje istotne wątpliwości co do zgodności wpisu w ewidencji ze stanem rzeczywistym i daje podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skoro na objętej wnioskiem skarżącego nieruchomości znajduje się budynek przeznaczony na cele mieszkalne, co potwierdza prowadzona przez organ ewidencja gruntów i budynków, jak również treść księgi wieczystej, to brak było podstaw do uznania, że grunt nim zabudowany nie podlega działaniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zatem zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a także art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przekształceniowej, co uzasadnia ich uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i uwzględni dokumenty określające charakter budynku posadowionego na ww. nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.