I SA/Wa 2283/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2024 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 września 2023 r. nr 010070/680/5932054/2022 w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 grudnia 2022 r., nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A.M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 września 2023 r. nr sprawy 010070/680/5932054/2022 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 21 grudnia 2022 r. o odmowie przyznania A. M. (dalej też jako skarżąca), prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – siostrzeńca M. K. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca w dniu 29 czerwca 2022 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. na M. K. Do wniosku skarżąca dołączyła wydruk z portalu informacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, z którego wynikało, że przed Sądem Rejonowym [...] w [...] w toku pozostaje sprawa sygn. [...] w przedmiocie o ograniczenie władzy rodzicielskiej nad małoletnim M. K. Skarżącą przedłożyła organowi również kopię postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] Wydział IV Rodzinny i Nieletnich z dnia 1 sierpnia 2022 r., sygn. akt [...] o udzieleniu zabezpieczenia poprzez powierzenie A. M. na czas trwania postępowania pieczy nad małoletnim M. K. Decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że nie może przyznać skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko, ponieważ ta nie przedstawiła wymaganych dokumentów. Skarżąca z zachowaniem ustawowego terminu złożyła odwołania od otrzymanej decyzji. Podniosła w nim, że matka i babka M. K. zmarły i od tego czasu pozostaje od pod faktyczną opieką skarżącej. W ocenie skarżącej, organ w zaskarżonej decyzji błędnie zastosował art. 2 pkt 10 p.p.w.w.d., bo skoro wystąpiła do Sądu z wnioskiem o umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej wraz z wnioskiem o zabezpieczenie tego roszczenie, to należało przyznać jej świadczenie wychowawcze. Powołaną na wstępie decyzją z dnia 28 września 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 21 grudnia 2022 r. Organ stwierdził, że katalog osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego został jednoznacznie określony w art. 4 ust. 2 p.p.w.w.d. Z treści tego przepisu organ wywiódł, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli wystąpił do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przysposobienie dziecka, opiekunowi prawnemu dziecka, dyrektorowi domu pomocy społecznej, rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego. Natomiast w przypadku, gdy dziecko jest umieszczone w pieczy zastępczej do wniosku o świadczenie wychowawcze powinno być dołączone zaświadczenie odpowiednio organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie albo podmiotu, o którym mowa w art. 190 ustawy o pieczy zastępczej o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, wraz z datą umieszczenia, którego skarżąca – jak stwierdził organ – nie przedstawiła. A. M. wywiodła skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając tę decyzję w całości skarżąca zarzuciła jej naruszenie: 1) przepisów postępowania: art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. i wydanie decyzji niezgodnej z prawem, 2) prawa materialnego: art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zw. z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 ze zm.) – polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego nie przysługuje świadczenie wychowawcze. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w [...] Wydział IV Rodzinny i Nieletnich z dnia 1 sierpnia 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt [...] udzielono zabezpieczenia w ten sposób, że na czas trwania postępowania powierzono jej wykonywanie pieczy nad małoletnim M. K. urodzonym 5 grudnia 2006 r. Skarżąca, podobnie jak wcześniej w odwołaniu, zwróciła uwagę, że matka i babka M. K. nie żyją, zaś ojciec nie ma z nim dobrych relacji, zaś z jej wniosku nadal toczy się postępowanie w sprawie ograniczenia władzy rodzicielskiej ojca małoletniego i przez czas tego postępowania to skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad małoletnim. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu należy przypomnieć, że sądowa kontrola administracji sprawowana jest przez uwzględnieniu kryterium legalności. Oznacza to, że sąd na skutek skargi oceniaczy organ administracji wydają zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też p.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, uprawniony jest do uwzględnienia skargi. Kontrolowaną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego argumentując, że nie mieści się ona w kręgu osób uprawnionych do jego uzyskania. Spór jaki zarysował się pomiędzy nią a organ administracji sprowadza się do pytania czy opiekun faktyczny dziecka, który podjął działania zmierzające do uzyskania odpowiedniego orzeczenia o powierzeniu mu opieki nad dzieckiem i uzyskał zabezpieczenie w tym przedmiocie może skutecznie ubiegać się o świadczenie wychowawcze. Przechodząc do rozstrzygnięcia sporu jaki powstał pomiędzy stronami sprawy Sąd przyjął, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w szczególności art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 810 – dalej też p.p.w.w.d.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, celem świadczenia wychowawczego, jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei przepis art. 4 ust. 2 p.p.w.w.d. stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej. Trzeba również zauważyć, że w art. 2 pkt 10 ustawy definiuje pojęcia opiekuna faktycznego dziecka, którym jest "osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka". W orzecznictwie wskazuje się, że celem regulacji p.p.w.w.d., jest udzielenie przez państwo pomocy rodzicom/opiekunom w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Należy zauważyć, że jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie - chociaż świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi (faktycznemu albo prawnemu), to w istocie świadczenie to służy dziecku. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. W realiach rozpoznawanej sprawy z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wystąpiła skarżąca A. M., która jest ciotką małoletniego M. K. Zauważyć należy, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice, co wynika z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej k.r.o.). W myśl tego przepisu, rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W niniejszej sprawie zasada ta nie ma zastosowania, bowiem zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w [...] Wydział IV Rodzinny i Nieletnich z dnia 1 sierpnia 2022 r., sygn. akt [...] w przedmiocie zabezpieczenia postępowania w sprawie o ograniczenie władzy rodzicielskiej K. J. nad małoletnim M. K. oraz o umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej A. M., skarżącej została powierzona bezpośrednia piecza nad małoletnim. Sąd wskazuje, że w świetle przepisów p.p.w.w.d. wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ustawa ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 p.p.w.w.d.). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela jednak stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym wykładnia językowa art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 p.p.w.w.d., wprowadzając ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego dla osób, którym sąd powszechny w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, narusza przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka, a więc regulacje wyższego rzędu. Do takiego rezultatu nie prowadzą natomiast wyniki wykładni funkcjonalnej pozwalające urzeczywistnić normy i wartości eksponowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. Wspomniany art. 2 pkt 10 p.p.w.w.d. definiuje opiekuna faktycznego dziecka jako osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do tych, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Wykładnia językowa art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 10 p.p.w.w.d. - w zakresie, w jakim wyznacza kryteria podmiotowe przyznania świadczenia wychowawczego, które nie pozwalają osiągnąć celów postawionych w regulacjach konstytucyjnych i konwencyjnych - nie daje zadowalających wyników. Co więcej, należy dostrzec, że wykładnia ta narusza również przepisy art. 2 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji, statuujące zasadę państwa prawa, zasadę równości i zakaz dyskryminacji. Pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego tych, które sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy aktu stosowania prawa wydanego przez organy państwa, pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem samego świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Stąd też, wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego, w sensie językowym, sformułowania kryterium, ale przede wszystkim zastosowane kryterium winno pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji. Powyższą konkluzję potwierdza art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), zwanej dalej Konwencją, stanowiący, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Państwa, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (art. 27 ust. 3 Konwencji). Przepisy te, jako pochodzące z ratyfikowanej i należycie ogłoszonej umowy międzynarodowej, stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane (art. 91 ust. 1 Konstytucji) (zob. wyrok NSA z dnia z 4 marca 2020 r., I OSK 2140/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 listopada 2021 r., II SA/Po 127/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2023 r., III SA/Kr 1532/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2023 r., II SA/Bd 1/23, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lutego 2022 r., II SA/Gl 1646/21, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 września 2022 r., II SA/Go 269/22, CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że pozbawienie skarżącej, której legalnie powierzono bezpośrednią bieżącą pieczę nad małoletnim i która ją faktycznie sprawuje, dostępności do świadczenia wychowawczego i tym samym odmowa przyznania jej wnioskowanego świadczenia w oparciu o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 10 p.p.ww.d., nie uwzględnia istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, co stanowi naruszenie mających zastosowanie w sprawie przepisów p.p.ww.d. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. organ będzie zobowiązany do uwzględnienia w trakcie ponownego orzekania oceny prawnej oraz wskazań wyrażonych w niniejszej sprawie.