I SA/Wa 2285/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2021 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego z wniosku M. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] marca 1979 r., nr [...] oraz wezwaniu M. M. do wystąpienia, w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia, do właściwego sądu powszechnego lub notariusza o stwierdzenie nabycia spadku po S. K., synu J. i A., ur. [...] kwietnia 1902 r. Postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. M. M. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności, wydanej na postawie art. 2 i 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] marca 1979 r. nr [...], orzekającej o przejęciu od S. K. na własność państwa za rentę gospodarstwa rolnego, składającego się z działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...] (poz. rej. nr [...]) o łącznej powierzchni [...] ha, położonego we wsi [...], gmina [...] (obecnie województwo [...], powiat [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a.", postępowanie administracyjne z wniosku M. M. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1979 r. oraz wezwał wnioskodawczynię do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego lub notariusza o stwierdzenie nabycia spadku po S. K., synu J. i A. W uzasadnieniu postanowień podniesiono, że S. K. był stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją Naczelnika Gminy P. Na podstawie kwestionowanej decyzji nabył on prawo do renty, co potwierdził KRUS Oddział Regionalny w [...]. Oznacza to, że ma on (obecnie jego następcy prawni) interes prawny by brać udział w postępowaniu mogącym prowadzić do stwierdzenia, że decyzja z [...] marca 1979 r. wydana została z naruszeniem prawa. Zdaniem organu określenie spadkobierców S. K. stanowi zagadnienie wstępne od którego uzależnione jest wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. Minister wskazał, że wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny od W. i J. K. (legitymujących się aktem własności ziemi w stosunku do spornej nieruchomości), z uwagi na to kwestionuje ona tytuł prawny S. K. do działek oznaczonych nr [...],[...],[...],[...] i [...], położonych w [...]. Podkreślił, że w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym krąg stron postępowania nadzwyczajnego nie musi pokrywać się z kręgiem stron w postępowaniu zwykłym, z tym że strona postępowania zwykłego zawsze jest stroną postępowania nadzwyczajnego. Natomiast stroną postępowania nadzwyczajnego mogą być także osoby, które w postępowaniu zwykłym nie brały udziału, jeśli postępowanie nadzwyczajne oddziałuje na ich sferę praw i obowiązków. A zatem co do zasady, krąg podmiotów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym. Jeśli zatem uznać, że określona osoba została wadliwie uznana za adresata decyzji w postępowaniu zwykłym, to ma ona prawo, bądź też jej ewentualni następcy prawni, wziąć udział w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności skierowanej do niej decyzji. Minister przyjął, podkreślając, że nie neguje tego również wnioskodawczyni, że adresat skarżonej decyzji S. K. zmarł, wziąwszy pod uwagę datę jego urodzenia, tj. 1902 r. oraz zasady logicznego wnioskowania, które sugerują, że jest mało prawdopodobne, aby nadal żył, gdyż miałby on na dzień dzisiejszy 119 lat. Stwierdził, że jako strona postępowania zwykłego miał on, a obecnie jego następcy prawni mają, interes prawny, aby brać udział w postępowaniu mogącym prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Organ administracji publicznej nie może samodzielne ustalać kręgu spadkobierców. W związku z tym wystąpił do M. M. o nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po S. K., bądź też o podanie informacji, które pozwoliłyby organowi ustalić, czy dokumenty takie były sporządzone. Podniósł, że pismem z 10 maja 2021 r. jej pełnomocnik poinformował, iż nie posiada ww. dokumentów ani też informacji, o które zwrócił się do nich urząd. O nadesłanie zupełnego aktu zgonu S. K. Minister wystąpił także do Urzędu Stanu Cywilnego w P., jednakże szczątkowe informacje dotyczące osoby zmarłej nie pozwoliły na odszukanie aktu zgonu S. K. Odnosząc się natomiast do podniesionej przez skarżącą okoliczności, iż prawo własności działek, będących przedmiotem kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy P. ustalone było na rzecz poprzedników prawnych strony, a nie S. K. (do którego skierowana została kwestionowana decyzja), Minister wskazał, że argument ten nie może być podstawą do tego, aby odmówić następcom prawnym S. K., przysługującego im prawa udziału w postępowania nieważnościowym dotyczącym decyzji z [...] marca 1979 r., co wynika z samego pojęcia strony określonego w art. 28 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że podnoszona kwestia dotycząca ewentualnych niezgodności stanu prawnego gruntu z jego stanem faktycznym nie należy do właściwości Ministra, lecz leży w kompetencji sądów powszechnych, a zatem o jej uzgodnienie należy zwrócić się do właściwego miejscowo sądu powszechnego. Na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. M. zarzucając mu naruszenie: 1. art. 28 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca jest spadkobiercą S. K. (syna J. i A., ur. [...] kwietnia 1902 r.), i ma interes prawny we wszczęciu i prowadzeniu postępowania spadkowego a w związku z tym, ma obowiązek zawiadomić wszystkich innych uczestników o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz zapewnić im w nim czynny udział; 2. art. 97 § 1 pkt. 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące obligatoryjnym zawieszeniem postępowania oraz uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do takiego zawieszenia, a także przyjęcie, że wynik niniejszej sprawy zależy od zagadnienia wstępnego i w związku z tym uznanie, iż zasadnym jest wezwanie strony do ustalenia spadkobierców S. K.; 3. art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego a tym samym błędne przyjęcie, że skarżąca nie udowodniła, iż prawa własności przedmiotowych działek były ustalone prawomocnie na rzecz jej poprzedników prawnych, (co bezpośrednio wynika z dołączonych do sprawy dowodów) i tym samym błędne przyjęcie, że zachodzi potrzeba ustalenia spadkobierców S. K.; 4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgłoszonego przez stronę skarżącą i nie zebranie innych dowodów, niezbędnych do rozpoznania sprawy, a przerzucenie tegoż obowiązku na skarżącą; 5. art. 7 k.p.a. poprzez niepodejmowanie w niniejszej sprawie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że decyzja Naczelnika obejmowała działki, które nigdy nie należały do S. K., lecz stanowiły własność jej poprzedników prawnych (obecnie samej skarżącej). Ponadto postępowanie przeprowadzone w przedmiotowej sprawie nie wykazało by skarżąca była spadkobiercą S. K.. Podniosła, że Minister arbitralnie uznał zatem, że jest ona spadkobiercą S. K. i że ma interes prawny w przeprowadzeniu po nim postępowania spadkowego. W ocenie skarżącej niedopuszczalne jest nakładanie na nią obowiązku ustalenia następców prawnych S. K. W odczuciu skarżącej zawieszenie postępowania administracyjnego przez Ministra jest efektem i przejawem bezradności i bezskuteczności prowadzonego przez organ postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, a nadto zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w postanowieniu. Podkreślił również, że wbrew zarzutom skargi nie przyjął, że M. M. jest spadkobiercą S. K. Stał jedynie na stanowisku, iż udział jego spadkobierców jest konieczny do zakończenia postępowania nieważnościowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podejmując postanowienie o zawieszeniu postepowania organ nie naruszył prawa w stopniu mającym bądź mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszając na tej podstawie postępowanie organ zobligowany jest, w myśl art. 100 § 1 k.p.a., do równoczesnego wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" o którym mowa w cytowanym przepisie, zwanego także "zagadnieniem prejudycjalnym", należy z kolei rozumieć zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. Jednocześnie stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenia sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Takim zagadnieniem jest ustalenie we właściwej procedurze następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a które w tym postępowaniu miałby (gdyby żyły) przymiot strony. Jak trafnie bowiem wskazywał Minister, podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron byłoby wszak dotknięte istotną wadą, a przez to wydana w nim decyzja mogłaby być wzruszona w postępowaniu nadzwyczajnym z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. O tym natomiast kto ma w danym postępowaniu przymiot strony przesądza art. 28 k.p.a., stanowiąc iż jest nim każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku postępowań nadzorczych mających za przedmiot decyzje skutkującą odjęciem własności nieruchomości (względnie potwierdzających przejście ich własności na rzecz Państwa) – a takową jest decyzja Naczelnika Gminy P. z [...] marca 1979 r. nr [...] wydana na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin - interes prawny kreujący przymiot strony mają w sposób oczywisty wszyscy właściciele (współwłaściciele) tych nieruchomości, a gdy ci nie żyją ich spadkobiercy. Ma go także osoba, którą wówczas rozstrzygając sprawę organ traktowała za owego właściciela, rozstrzygając o jego prawach. Dla istnienie jego interesu prawnego w sprawie nie ma bowiem w tym przypadku znaczenia, czy rzeczywiście przynależał mu tytuł prawny do zdawanego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego, czy nie. Istotne jest natomiast, że był uznawany za takowego, a przez to za stronę postępowania zakończonego weryfikowaną w trybie nadzorczym decyzją i to o jego uprawnieniach w niej orzeczono. Osoba zaś, do której skierowana została decyzja kwestionowana w postepowaniu o stwierdzenie jej nieważności – jak podkreśla się w judykaturze – jest stroną tego postępowania i przeprowadzenie postępowania w takiej sprawie bez udziału tej strony daje podstawę do wznowienia tego postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki: NSA z 19 marca 2002 r. I SA 2141/00, Lex nr 81754; WSA w Warszawie z 15 listopada 2005 r. IV SA/Wa 1491/05, Lex nr 505072). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, czego nie kwestionuje również skarżąca, że S. K. zmarł. Był on jedynym adresatem decyzji z [...] marca 1979 r. Jak zatem słusznie wywiódł Minister, jego następcy prawni mają legitymację do udziału w postępowaniu mogącym prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Ich ustalenie wymaga jednak przedłożenia do akt stosownego dokumentu, którym na gruncie obowiązującego porządku prawnego jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia (art. 1025 § 2 k.c.). Tymczasem dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po S. K., skarżąca - wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji, nie posiada, wychodząc z błędnego założenia, że nie posiada interesu prawnego w prowadzeniu po nim postępowania spadkowego. Powyższe przesądza zatem o zaistnieniu w sprawie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania opisanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., związanej z wyłonionym w jego toku zagadnieniem prejudycjalnym, a także zobowiązaniem strony do podjęcia kroków prawnych prowadzących do jego rozstrzygnięcia we właściwej procedurze. Tym bardziej, że tych nie mógł za stronę zrealizować organ administracji publicznej, gdyż postępowanie o nabycie spadku jest wszczynane przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego (art. 506 i 510 § 1 k.p.c.). Do takich właśnie należy M. M. Wbrew więc temu co podnosi ona w skardze, Minister zasadnie zawiesił zawisłe przed nim postępowanie nadzorcze i kierując się dyspozycją normy prawnej z art. 100 § 1 k.p.a. zobowiązał ją do wystąpienia w terminie 2 miesięcy do właściwego sądu powszechnego lub notariusza o stwierdzenie nabycia spadku po S. K. Nałożenie zaś tego obowiązku nie wynikało, jak usiłuje to przedstawić skarżąca, z uznania jej przez organ (w sposób błędny) za potencjalnego spadkobiercę ww. zmarłego, ale z posiadania przez nią, jako osoby zainteresowanej, legitymacji do uruchomienia przed sądem powszechnym postępowania spadkowego. Stąd zarzut naruszenia kwestionowanym postanowieniem przepisów art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. uznać należy za chybiony. Podkreślić jednocześnie wypada, że na obecnym etapie postępowania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wypowiadał się o przynależeniu, bądź nie, tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości objętych podlegająca weryfikacji decyzją z 26 marca 1979 r., gdyż było to przedwczesne. Nie sposób zatem skutecznie postawić mu obecnie zarzutu, że dokonując w tym aspekcie ustaleń faktycznych (których w rzeczywistości w postanowieniu nie było) ocenił on zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób dowolny, naruszając tym samym art. 80 k.p.a. Mając zatem na względzie, że ujęte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie kwestii wpadkowej znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, które w stanie faktycznym sprawy zastosowano prawidłowo, a przy jego podejmowaniu nie uchybiono regułom procedury administracyjnej, skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu. O czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.