I SA/Wa 2286/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również: Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] maja 2021 r. wydane w oparciu o art. 66 § 3 k.p.a. o zwrocie A. W. podania o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione. Kolegium uwzględniło, że oświadczeniem z [...] listopada 2018 r. Prezydent [...], wypowiedział A. W. wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] – działka nr [...] z obrębu [...] (związanej z komórką lokatorską [...]) w wysokości 1%, proponując nowy wymiar tej opłaty w wysokości 3% od dnia 1 stycznia 2019 r. Pismo z wypowiedzeniem dotychczasowej stawki doręczono stronie w dniu 6 grudnia 2018 r. Pismem z [...] stycznia 2019 r. A. W. wniosła o uznanie ustalonej opłaty za nieuzasadnionej i utrzymanie opłaty w wysokości dotychczasowej. Postanowieniem z [...] maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o zwrocie podania wnioskodawczyni. Kolegium stwierdziło, że wskutek zmiany stanu prawnego dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1309) i braku przepisów przejściowych, samorządowe kolegia odwoławcze nie są już właściwe do rozpatrywania wniosków użytkowników wieczystych złożonych na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: u.g.n.). Właściwość w tych sprawach należy do sądu powszechnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Miasto [...] wskazując, że wniosek użytkownika złożony w dniu 4 stycznia 2019 r. powinien zostać rozpoznany zgodnie z obowiązującymi w tym dniu przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2021 r., utrzymało swoje postanowienie w mocy, wywodząc, że po zmianie stanu prawnego nie jest organem właściwym do rozpoznania zasadności wypowiedzenie stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Kolegium omówiło uregulowania dotyczące ustalania i zmiany stawek procentowych obowiązujących po wejściu w życie ww. nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z 13 czerwca 2019 r. Zwracało przy tym uwagę, że ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałyby, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach wszczętych przed datą wejścia w życie nowych przepisów, których przedmiotem jest zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Z tego względu trzeba uznać, że z dniem jej wejścia w życie tj. z dniem 15 sierpnia 2019 r. wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych regulacji. Brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma zatem obecnie ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. To zaś powoduje konieczność zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając mu: 1. naruszenie zasad określonych w Konstytucji w szczególności w art. 2, art. 7, art. 32 tj. m.in. zasady demokratycznego państwa prawa i praworządności, zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa, zasady ochrony praw nabytych, zasady niedziałania prawa wstecz przez orzeczenia SKO; 2. naruszenie art. 73 u.g.n. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu skutkującym braku rozpoznania przez Kolegium złożonego wniosku i jego zwrot; 3. naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. polegające na zwróceniu podania A. W. o ustalenie, że wypowiedzenie 1% stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] związaną z komórką lokatorską nr UKL13 i zaproponowanie nowej stawki wynoszącej 3% jest nieuzasadnione i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie właściwym do rozpatrzenia sprawy jest sąd powszechny. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Miasto [...] wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] maja 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Miasta, w sprawie niniejszej, jako wszczętej na podstawie art. 73 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r. w zw. z art. 78 ust. 1 tej ustawy, zasadne byłoby zastosować zasadę dalszego działania ustawy dawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W myśl art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. U podstaw wydanych w sprawie postanowień o zwrocie podania użytkownika wieczystego o ustalenie prawidłowości wypowiedzenia dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, legła zmiana stanu prawnego modyfikująca właściwość systemową i kompetencyjną w tych sprawach. Nadane, w myśl art. 10 pkt 5 lit. a-b ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, nowe brzmienie przepisu art. 73 ust. 2 u.g.n. przewiduje, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. W ust. 2d art. 73 przyjęto, że właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. W doktrynie wskazuje się, że: "począwszy od 15.08.2019 r. zarówno właściwy organ, jak i użytkownik wieczysty mogą w oparciu o art. 73 ust. 2 u.g.n. wystąpić do siebie z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego. Tak sformułowany przepis sugeruje, jak się wydaje, konieczność dokonania rokowań, czy też uzgodnień pomiędzy organem i użytkownikiem wieczystym. Jednak procedur dotyczących takich rokowań lub uzgodnień w tym przypadku w ustawie nie określono. Obowiązują bowiem zawarte w dalszych przepisach – art. 73 ust. 2d i 2e u.g.n. – dwumiesięczne terminy na zajęcie pisemnego stanowiska przez właściwy organ oraz przez użytkownika wieczystego (stanowiska te stanowić mają reakcję na wniosek lub wnioski o zmianę celu użytkowania wieczystego). W razie braku zgody stron, wynikającej z takiego stanowiska, wnioskodawca może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości". (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022) Spór zarysowany w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości zwrotu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] złożonego w dniu 4 stycznia 2019 r. podania A. W. o ustalenie prawidłowości dokonanego pismem z [...] listopada 2018 r. wypowiedzenia przez Prezydenta Miasta [...] dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Powyższe wypowiedzenie związane było z ustanowieniem odrębnej własności lokalu, którego przeznaczenie jest inne niż cel, na który nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste, zmianą sposobu korzystania z lokalu lub trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości, powodującą zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Jak wywodzi Miasto [...], przyjęcie, że z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. z dniem 15 sierpnia 2019 r. wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonej regulacji, którą należy stosować bezpośrednio, narusza zasady demokratycznego państwa prawa, zasadę praworządności, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady ochrony interesów w toku, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady niedziałania prawa wstecz. W ocenie Sądu, przywołane przez Miasto argumenty, choć wywodzące się z zasad ustanowionych normami konstytucyjnymi, nie mogły zaprzeczyć prawidłowości przyjętego przez Kolegium stanowiska, jako opartego na przyjętych przez ustawodawcę rozwiązaniach zawartych w ustawie z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw. Zauważyć trzeba, że ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych w zakresie trybu rozpatrywania sporu zaistniałego na gruncie ustalonym art. 73 u.g.n. w nowym brzmieniu. W ten sposób przyjęto bezpośrednie działanie nowego prawa. Wypada w tym miejscu podkreślić, że zakaz retroaktywności prawa, choć stanowi istotny element demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i powiązany jest z takimi wartościami jak pewność i przewidywalność prawa, jednak nie ma waloru absolutnego. Dyrektywy te, jak i zasady przywołane w skardze, wyznaczają reguły postępowania organów stanowiących prawo. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk VIII.3364) ustawodawca przyjął, że wprowadzana regulacja poprawi sytuację prawną adresatów normy prawnej poprzez skrócenie procedury odwoławczej przez rezygnację z etapu rozpatrzenia sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze. W tej sytuacji zastosowanie znajdzie zasada intertemporalna, która wyraża się w bezpośrednim działaniu nowego prawa, co wyraża się w tym, że nowe przepisy od momentu wejścia w życie regulują wszystkie zdarzenia – zarówno przyszłe, jak i przeszłe, w tym nawet takie, które w całości zostały zakończone przed wejściem w życie tej ustawy. Powyższe sprawia, że w sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życia ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. należy, zdaniem Sądu, wprost stosować art. 73 u.g.n. w zmienionym brzmieniu, obowiązującym od 15 sierpnia 2019r. Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], przy zastosowaniu art. 66 § 3 k.p.a., zaskarżonym postanowieniem zwróciło podanie A. W. przyjmując, że wniosek użytkownika wieczystego w tej sprawie podlega załatwieniu przez sąd powszechny. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.