I SA/Wa 2287/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium), utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] maja 2020 r. nr [...] o zwrocie A. V. (Użytkownik wieczysty) jej podania o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowania wieczyste jest nieuzasadnione. Postanowienie Kolegium zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Oświadczeniem z [...] listopada 2018 r., doręczonym 6 grudnia 2018 r., Prezydent [...] (Prezydent), wypowiedział użytkownikowi wieczystemu - dotychczasową 1% stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], będącej własnością [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] (związaną z komórką lokatorską [...]), ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2018 r., a także zaproponował nowy wymiar tej opłaty według stawki wynoszącej 3%. Zmiana stawki procentowej wynikać miała z ustanowienia odrębnej własności komórki lokatorskiej [...], która jest wykorzystywana na cel niemieszkalny. Kwestionując zasadność wypowiedzenie dotychczasowej stawki, Użytkownik wieczysty, pismem z [...] grudnia 2018 r., wystąpił do Kolegium o ustalenie, że jest to nieuzasadnione, gdyż organ nie wykazał spełnienia przesłanek dla przeprowadzenia aktualizacji opłaty rocznej, wskazanych w art. 77 w związku z art. 67 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. , poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Postanowieniem z [...] maja 2021 r. Kolegium, działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a." orzekło o zwrocie podania Użytkownikowi wieczystemu. W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, że wskutek zmiany stanu prawnego dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309) i braku przepisów przejściowych, samorządowe kolegia odwoławcze nie są już właściwe do rozpatrywania wniosków użytkowników wieczystych złożonych na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r. Od dnia 15 sierpnia 2019 r. brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma zaś ten skutek, że właściwym wyłącznie do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. W następstwie ponownego rozpatrzenie sprawy, na skutek wniosku Miasta [...] (Miasto), Kolegium postanowieniem z [...] lipca 2021 r., utrzymało swoje postanowienie w mocy, podtrzymując stanowisko, że po zmianie stanu prawnego nie jest organem właściwym do rozpoznania zasadności wypowiedzenie stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Kolegium omówiło uregulowania dotyczące ustalania i zmiany stawek procentowych obowiązujących po wejście ww. nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z 13 czerwca 2019 r. Zwracało przy tym uwagę, że ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałyby, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach wszczętych przed datą wejścia w życie nowych przepisów, których przedmiotem jest zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Ich niezamieszczenie winno zatem prowadzić do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby w tych sprawach zastosowanie znalazła zasada bezpośredniego działania nowej ustawy. Zgodnie nią procedura uregulowana w art. 73 ust. 2 i nast. u.g.n. w nowym brzmieniu ma zastosowanie do wszystkich przypadków zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Jest to celowy zabieg ustawodawcy, który dążył - jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 3364) - do skrócenia procedury odwoławczej przez rezygnację z etapu rozpatrzenia sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze. Dlatego też należy uznać, że z dniem jej wejścia w życie, tj. 15 sierpnia 2019 r., wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych regulacji. Brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma zatem obecnie ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. To zaś powoduje konieczność zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. Na postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto zarzucając naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu przez organ orzekający wszystkich okoliczności sprawy, art. 66 § 3 K.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie oraz przepisu prawa materialnego – art. 73 u.g.n. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] maja 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było, wydane na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), postanowienie Kolegium z [...] lipca 2021 r. utrzymujące w moce własne postanowienie z [...] maja 2021 r. wydane, na podstawie art. 66 § 3 K.p.a., w przedmiocie zwrotu podania Miastu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z [...] grudnia 2018 r. Użytkownik wieczysty wystąpił do Kolegium z wnioskiem o ustalenie, że dokonana w drodze oświadczenia z [...] listopada 2018 r. - Prezydenta zmiana dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W., przy ul. [...], będącej własnością [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] (związaną z komórką lokatorską [...]), jest nieuzasadniona. Jak wyjaśniono w ww. oświadczeniu, zmiana stawki procentowej na 3% wynika z trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, ponieważ obecnie nieruchomość wykorzystywana jest na cel niemieszkalny. Jako podstawę prawną ww. oświadczenia wskazano przepisy – art. 73 ust. 2 i ust. 2a w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 5 oraz art. 78 ust. 1 u.g.n. Zważyć należy w tym miejscu, że stosownie do ówczesnego brzmienia ww. przepisów ustawy, które obowiązywało do dnia 14 sierpnia 2019 r., jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosowało się tryb postępowania określony w art. 78-81 (art. 73 ust. 2 u.g.n.). W takiej sytuacji, właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Użytkownik wieczysty mógł wtedy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Natomiast w brzmieniu nadanym przez art. 10 pkt 5 lit. a-b ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1309)., przepis art. 73 ust. 2 u.g.n. przewiduje, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Nowododany ust. 2d powyższego przepisu stanowi z kolei, że właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Jak wskazuje przy tym doktryna prawa: "Począwszy od 15.08.2019 r. zarówno właściwy organ, jak i użytkownik wieczysty mogą w oparciu o art. 73 ust. 2 u.g.n. wystąpić do siebie z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego. Tak sformułowany przepis sugeruje, jak się wydaje, konieczność dokonania rokowań, czy też uzgodnień pomiędzy organem i użytkownikiem wieczystym. Jednak procedur dotyczących takich rokowań lub uzgodnień w tym przypadku w ustawie nie określono. Obowiązują bowiem zawarte w dalszych przepisach – art. 73 ust. 2d i 2e u.g.n. – dwumiesięczne terminy na zajęcie pisemnego stanowiska przez właściwy organ oraz przez użytkownika wieczystego (stanowiska te stanowić mają reakcję na wniosek lub wnioski o zmianę celu użytkowania wieczystego). W razie braku zgody stron, wynikającej z takiego stanowiska, wnioskodawca może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości." (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany., opublikowano: LEX/el. 2021). Uwzględniając zatem powyższe, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zgodnie z komentowanym przepisem w jego ówczesnym brzmieniu (do 14 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości następowała w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłaty rocznej (art. 78-81 u.g.n.), tj. z udziałem samorządowego kolegium odwoławczego, którego kompetencją w tego rodzaju sprawach było rozstrzyganie sporów w przedmiocie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, także w formie ugody. Stronie niezadowolonej z orzeczenia kolegium przysługiwał wówczas sprzeciw, a jego złożenie było równoznaczne z przekazaniem sprawy na drogę postepowania sądowego. Orzeczenie kolegium traciło wówczas moc i właściwy sąd rozpatrywał sprawę na nowo. W aktualnym stanie prawnym (od 15 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej dokonywana w trybie art. 73 u.g.n., jest dokonywana bez wykorzystania tzw. trybu pośredniego (przedsądowego), czyli bez udziału samorządowego kolegium odwoławczego. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli strony umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie zgadzają się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawią w tym zakresie stanowiska, są uprawione do wniesienia powództwa do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 73 ust. 2d i ust. 2e ustawy). Powództwo takie dotyczyć może zarówno zmiany umowy w zakresie celu, na jaki nieruchomość oddana jest w wieczyste użytkowanie, jak i ewentualnie dotyczyć może rozwiązania umowy wieczystego użytkowania gruntu (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany., opublikowano: LEX/el. 2021). Faktem jest, że Użytkownik wieczysty złożył do Kolegium [...] grudnia 2018 r. wniosek o ustalenie, że zmiana dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], będącej własnością [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] (związaną z komórką lokatorską [...]), jest nieuzasadniona. Przedmiotowy wniosek został złożony pod rządzami przepisów ustawy w brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2019 r., co wówczas uzasadniało podjęcie orzeczenia przez Kolegium rozstrzygającego zaistniały spór. Niemniej jednak należy zauważyć, jak słusznie podniosło Kolegium, że w ustawie z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca nie zawarł przepisów intertemporalnych odnośnie zastosowania trybu z art. 73 ustawy, skutkiem czego do sprawy wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życia ustawy zmieniającej, zdaniem Sądu, należy wprost stosować przepisy ustawy w zmienionym brzmieniu, obowiązującym od 15 sierpnia 2019 r. Co do zasady bowiem, milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2006 r., w sprawie K 30/06 OTK-A 2006 nr 10, poz. 149). Natomiast zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal – pod ich rządami – trwają (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 228/18, LEX nr 2511216). Jak natomiast wyjaśniono już powyżej, w nowym stanie prawnym odpadła zupełnie kompetencja ustawowa dla samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania sporów wynikłych na tle zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w związku z trwałą zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. A skoro tak, to zasadnie Kolegium zwróciło Użytkownikowi wieczystemu wniosek z [...] grudnia 2018 r. dotyczący żądania rozstrzygnięcia takiego właśnie sporu, ponieważ stosownie do treści art. 66 § 3 K.p.a. w sytuacji gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Oczekiwanie natomiast przez Miasto, że Kolegium załatwi merytorycznie sprawę, jest o tyle niezasadne, gdyż wydanie przez Kolegium orzeczenia w niniejszej sprawie skutkowałby koniecznością stwierdzenia jego nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej. Zatem w przedstawionych stanie sprawy Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Uwzględniając powyższe za chybiony uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 66 § 3 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia innych powołanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77 i 80 K.p.a. Postanowienie o zwrocie podania Użytkownikowi wieczystemu jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 66 § 3 K.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 P.p.s.a.