I SA/Wa 2289/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi H.J. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę. Minister Infrastruktury, postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku H.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o zamianę pozostałej po wywłaszczeniu działki nr [...], na działki nr [...] i nr [...], stanowiące własność Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że nieruchomość położona w gminie B., obręb [...], oznaczona jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., orzekł o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wskazanej wyżej nieruchomości, będącej współwłasnością H.J. w udziale ¾ części oraz Skarbu Państwa w udziale ¼ części, w celu budowy drogi ekspresowej [...] oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości oraz o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, zobowiązując Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja będzie podlegać wykonaniu. W piśmie nadanym na poczcie w dniu 3 marca 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia 4 stycznia 2011 r., H.J. zwróciła się do Ministra Infrastruktury o zamianę nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina B., oznaczonej jako działka nr [...], która pozostała poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, określonej w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., na działki stanowiące własność Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, oznaczone nr [...] i nr [...]. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zwrócił H.J. wskazany wniosek. W tej sytuacji H.J. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku i zbadaniu całości akt sprawy, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), jeżeli nabywana jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości. Przepis ten może odnieść skutek jedynie na drodze umowy cywilnoprawnej, bądź przed sądem powszechnym, przy założeniu, że wystąpią przesłanki w nim zawarte oraz że żądanie zamiany działki jest również rozpatrywane w kategoriach prawa cywilnego. Tym samym – zdaniem Ministra Infrastruktury - żądanie H.J. dotyczące zamiany nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Realizacji roszczenia może ona dochodzić tylko w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie na drodze postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, mając na uwadze przepis art. 66 § 3 kpa, organ uznał, że należało orzec o zwrocie wniosku stronie. Na poparcie podnoszonych twierdzeń Minister Infrastruktury przytoczył stosowne orzecznictwo sądowadministracyjne. Odnosząc się zaś do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podkreślił, że nie miał obowiązku wyjaśniania stronie zasad postępowania w sprawach toczących się przed sądem powszechnym, jak również ewentualnych konsekwencji wystąpienia skarżącej na drogę postępowania cywilnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H.J.. Skarżąca zarzuciła, że organ nie mógł powoływać ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz że powinien wydać stosowne rozporządzenie dotyczące zmian w ustawie, które " w konsekwencji doprowadziłyby do zamiany działki". W ocenie skarżącej zamiana działki jest konieczna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie (wniosek) zawierające określone żądanie, zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy jest organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie oraz czy żądanie objęte podaniem może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy obowiązkiem organu jest ustalenie, czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w art. 1 pkt 2 kpa i czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 32/06, LEX nr 212199). W przypadku zaś ustalenia, że sprawa objęta podaniem nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych lub też stwierdzenia, że została skierowana do organu niewłaściwego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie stosownych czynności procesowych określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczyć trzeba, że stosownie do treści art. 66 § 3 kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że pismem z dnia 2 marca 2010 r. H.J. zwróciła się do Ministra Infrastruktury o zamianę nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina B., oznaczonej jako działka nr [...], która pozostała poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji określonej w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., na działki stanowiące własność Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, oznaczone nr [...] i nr [...]. Zdaniem Sądu przedmiotowe żądanie skarżącej nie stanowi żądania podlegającego rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracji publicznej. Sprawa objęta wnioskiem nie jest bowiem sprawą administracyjną w rozumieniu powołanego art. 1 pkt 1 kpa. Żądanie H.J. zawarte w piśmie z dnia 2 marca 2010 r. ma charakter sprawy cywilnej i może być rozpoznane wyłącznie w trybie postępowania cywilnego, przez właściwy sąd powszechny. Jak słusznie zauważył organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi (w rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Zdaniem Sądu roszczenie o nabycie części nieruchomości uregulowane w powołanym wyżej przepisie ma charakter cywilnoprawny. Organ administracji publicznej nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że w sprawach tych właściciel nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi występuje do GDDKiA z wnioskiem o wykup gruntu, który utracił dla wnioskodawcy znaczenie gospodarcze. W przypadku odmowy wykupu wnioskodawcy służy roszczenie o wykup, które może być dochodzone w postępowaniu cywilnym toczącym się przed sądem powszechnym, ponieważ jest to sprawa z zakresu prawa cywilnego (postanowienie NSA z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt I OW 215/05). Tym samym stwierdzić należy, że żądanie skarżącej dotyczące zamiany nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] może być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Słusznie zatem organy administracji publicznej obu instancji uznały się za niewłaściwe do rozpoznania przedmiotowej sprawy i prawidłowo - na podstawie art. 66 § 3 kpa – wydały postanowienie o zwrocie wniosku skarżącej. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.