I SA/Wa 2289/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Joanna Skiba, , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2022 r. nr KOA/2471/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Pruszkowa z dnia 10 maja 2022 r. nr 771/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 2289/22 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] maja 2022 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania M. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żona M. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji powołując się na przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ) w tym art. 17 ustawy, wskazał że w jego ocenie skarżący jest osobą obiektywnie zdolną do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność ma wpływ wiek, stan zdrowia i charakter wykonywanej przez skarżącego do 2014 r pracy, tj do czasu zamknięcia prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Ponadto Organ I instancji zwrócił uwagę, że M. S. pozostaje w związku małżeńskim zaś skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium wskazało, że urodzona w dniu [...] sierpnia 1965 r. M. S., będąca żoną M. S., na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2019 r., wydanego na stałe, została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] grudnia 2018 r. Nadto z jego treści wynika m. in., że zachodzi konieczność udzielania M. S. stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z treści przedłożonych oświadczeń wynika, iż M. S. od 2014 r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, kiedy to wyrejestrował działalność gospodarczą, aby zająć się żoną. Kolegium, dokonując oceny wniosku o świadczenie pielęgnacyjnego pod kątem zaistnienia ustawowych przesłanek wskazało , że podziela argumentację Organu I instancji o braku bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy) przez skarżącego, a sprawowaną opieką nad żoną. Kolegium doszło do przekonania, ze M. S. nie może być zaliczony do kręgu osób, które rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że koniecznym warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, zaś skarżący do 2014 r. był aktywny zawodowo, a więc w okresie gdy jego żona była już osobą niepełnosprawną, bowiem niepełnosprawność M. S. istnieje od urodzenia, tj. od dnia [...] marca 1965 r., W ocenie Kolegium to nie z powodu konieczności sprawowania opieki nad żoną skarżący wyrejestrował 8 lat temu prowadzoną działalność gospodarczą. Przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. musi być spełniona w dacie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem Kolegium brak jest zatem związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowaniem) a koniecznością sprawowania opieki. Kolegium podkreśliło, że przedmiotowe świadczenie nie przysługuje z racji sprawowania opieki, ale tylko wtedy gdy opieka ta wyklucza zawodową aktywność opiekuna. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2022 r. złożył M. S. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2022 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ust. 1b pkt 1) i pkt 2) ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez brak przyjęcia związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a konicznością opieki nad żoną. Ponadto naruszenie przepisów postepowania mające wpływ na wynik sprawy: 1) art 138 §1 k.p.a. oraz art. 7. art. 8. art. 9., art. 11. k.p.a. poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani do załatwienia sprawy, nie uwzględnienia słusznego interesu obywatela składającego wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego, pielęgnacyjnego; 2) art. 6 k.p.a. w związku z art. 9. zdanie drugie k.p.a., oraz art. 75 §1, art. 76 § 1 i § 2., art. 77 §1 - § 4 k.p.a. i art. 138. §1. pkt 1) k.p.a. przez nie zadbanie, aby wnoszący podanie M. S. i żona M. S., której opieki i niezbędnej pomocy sprawa dotyczy, nie ponieśli szkody i niewyjaśnienie sprawy, lecz wydanie zaskarżanej odmownej decyzji. Skarżący zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi. Wyjaśnił dodatkowo, że pierwsze orzeczenie o stopniu niepełnosprawności dla M. S. wydane zostało przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] dnia [...] sierpnia 2009 r.. Wówczas M. S. została zaliczona do stopnia umiarkowanego niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia wynika, że jej niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa oraz że wymaga częściowej opieki i pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych i codziennej egzystencji. Następnie Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wydał [...] marca 2019 r. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. M. S., w którym zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Orzeczenie stwierdza konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zdaniem skarżącego sformułowany w zaskarżanej decyzji zarzut braku bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy) przez skarżącego, a sprawowaną opieką nad żoną nie znajduje podstawy faktycznej, ani prawnej. Jest trwale bezrobotny i nie podejmuje zatrudnienia, a jego żona wymaga stałej opieki i pomocy. Wskazał, ze w stanie prawnym sprawy określonym orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym dnia [...] sierpnia 2009 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nie miał, w momencie zaprzestania dzielności gospodarczej w 2014 r., podstawy formalnej do złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Obowiązujące wówczas orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2009 r. stanowiło, ż M. S. wymagała częściowej opieki i pomocy. Dopiero orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2019 r. umożliwiło skarżącemu wystąpienie z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana co najmniej przedwcześnie. Materialnoprawną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Kolegium, skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowania zatrudnienia), w związku z koniecznością sprawowania opieki. Należy zauważyć, że z powołanego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, iż jednym z wymogów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Przy czym przepisy u.ś.r. nie zawierają definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała. Ponadto należy zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinien być stosowany wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawał w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). Treść art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, ze nie każdą rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia ale tylko taka której celem i wyłączną przyczyna jest sprawowanie opieki. W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Przy czym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, a zakres tych potrzeb jest określony w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (wyrok NSA 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organ nie kwestionował samego faktu sprawowania opieki przez skarżącego. Żona skarżącego jest niewidoma. Jak podkreśla się w orzecznictwie treść orzeczenia o niepełnosprawności jest wiążąca dla organów orzekających w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, jaki jest charakter i zakres tej opieki oraz czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. (wyrok NSA z 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 643/21), W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżący znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia oraz że żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezsporne jest również, że skarżący w 2014 r. wyrejestrował prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą. Podkreślić należy, że organ przedwcześnie uznał brak związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad żoną. Organ nie ustalił zakresu oraz charakteru opieki sprawowanej przez skarżącego. Nie ustalił również czy istnieje bezpośredni związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad żoną , Organ nie przeprowadził wywiadu środowiskowego zarówno ze skarżącym jak i jego żoną . Pracownik socjalny mógłby wówczas ocenić, jak funkcjonuje M.S., w jaki sposób skarżący się nią opiekuje i od kiedy, na ile jest samodzielna, czy pomoc dla niej jest niezbędna w tak znacznym wymiarze, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz czy wymaga stałej obecności opiekuna. Jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności żona skarżącego jest niewidoma. Nie można przyjąć, ze organy wykazały brak bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, w sytuacji gdy jako jedyny argument przemawiający za takim zapatrywaniem miało być wyrejestrowanie prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w 2014 r. Organ nie przeprowadził żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów w szczególności dotyczących rozmiaru i zakresu sprawowanej opieki. Wobec tego ustalenia z wywiadu środowiskowego mogłyby być bardzo pomocne w ocenie sytuacji w jakiej znajduje się żona skarżącego i sprawowanej przez skarżącego opieki, a w konsekwencji doprowadzić do ustalenia, czy skarżący zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną . Nie jest rolą sądu administracyjnego sprawowanie jurysdykcji administracyjnej i zastępowanie organów administracji publicznej w ustalaniu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ocena tych faktów, gdyż sąd ma wyłącznie uprawnienia kontrolne. W niniejszej sprawie Sąd dostrzega luki w ustaleniu istotnych prawotwórczo faktów związanych z zakresem wykonywanej opieki skarżącego nad żoną. Mając powyższe na uwadze z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz dokonania ponownej oceny prawnej całego materiału dowodowego, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji i decyzji poprzedzającej jej wydanie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).