I SA/Wa 229/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Marek Maliński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 listopada 2023 r. nr KOC/5889/Go/21 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po przeprowadzeniu postępowania z wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2007 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] lutego 2007 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z [...] września 1997 r., nr [...], odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Zarząd Gminy [...] decyzją z [...] września 1997 r., nr [...] przekazał w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste grunt położony w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2, w tym obejmujący działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Wnioskiem z [...] lipca 2003 r. S. M., były właściciel nieruchomości wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1997 r., nr [...] w części obejmującej wyżej wskazane działki. Decyzją z [...] marca 2004 r., nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], a następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z [...] maja 2004 r., nr [...] uchyliło decyzję z [...] marca 2004 r. i stwierdziło nieważność decyzji nr [...] w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]. Wyrokiem z 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt I SA/Wa 1166/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obydwie decyzje. Decyzją z [...] lutego 2007 r., nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z [...] września 1997 r., nr [...] w części przekazującej w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej gruntu stanowiącego działki nr [...] i nr [...]. W wyniku rozpoznania wniosku Spółdzielni o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z [...] lipca 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] lutego 2007 r. Pismem z [...] czerwca 2015 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z [...] lipca 2007 r., nr [...] ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wznowiło postępowanie. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], po przeprowadzeniu postępowania z wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o wznowienie postępowania, Kolegium na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a kpa odmówiło uchylenia własnej decyzji z [...] lipca 2007 r. Rozstrzygnięcie Kolegium zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1450/20 stwierdził nieważność decyzji z [...] kwietnia 2020 r. z powodu skierowania jej do osoby zmarłej, tj. S. M. Kolegium ustaliło następców prawnych S. M., którzy zostali powiadomieni o postępowaniu i brali w nim udział. Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 149 § 2 kpa wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, jeżeli zaś przyczyny wznowienia rzeczywiście wystąpiły - co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa. Jako przesłankę wznowienia wnioskodawca wskazał art. 145a § 1 kpa powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Powołany wyrok Trybunału wszedł w życie 21 maja 2015 r. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził m.in, że działanie organów państwa na podstawie przepisów prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwej decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. W ocenie Trybunatu konsekwencją zasady praworządności jest potrzeba stabilizacji (trwałości) stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych na mocy wadliwego aktu administracyjnego oraz zasada zaufania obywatela do państwa. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym, który to wyrok nie spowodował zmiany normatywnej, w szczególności nie dokonał derogacji przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją RP orzekł. W wydanym rozstrzygnięciu Trybunał Konstytucyjny zobowiązał ustawodawcę do rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił "znaczny upływ czasu", a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Powyższy wyrok Trybunału wskazuje zatem na niekonstytucyjne zaniechanie legislacyjne w postaci braku unormowania w dostateczny sposób przesłanki negatywnej uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wynikającej ze znacznego upływu czasu. Trybunał nie przesądził jaki okres ustawodawca powinien uznać za "znaczny" pozostawiając mu w tym zakresie całkowitą swobodę. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego. Wyrok ten nie ingeruje w treść obowiązującego przepisu art. 156 § 2 kpa, nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie dokonuje jego zmiany. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że w przypadku art. 156 § 2 kpa brak części niezbędnego unormowania prowadzi do sytuacji, która jest niezgodna z Konstytucją. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł zatem o niekonstytucyjności art. 156 § 2 kpa wynikającej z braku kompletności obowiązującej regulacji. Owe zaniechanie legislacyjne (pominięcie) nie mogło zostać uzupełnione przez Trybunał Konstytucyjny i stan niezgodności z Konstytucją RP nie został wyeliminowany poprzez derogację przepisu. W ocenie Kolegium prowadzi to do wniosku, że niezależnie od przedmiotowego zakresu rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych nie ma podstaw do zmiany praktyki orzeczniczej w odniesieniu do stosowania art. 156 § 2 kpa. Kolegium podniosło, że z zasady praworządności określonej w art. 6 kpa, a także w art. 7 Konstytucji RP wynika obowiązek wydania rozstrzygnięcia na podstawie obowiązującego przepisu prawa. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Nie można więc wydać rozstrzygnięcia na podstawie przepisu jeszcze nieobowiązującego. Organ nie jest uprawniony do dokonywania wykładni przepisu wbrew jego treści, czy też do samodzielnego uzupełnienia treści przepisu poprzez, np. ustalenie konkretnego terminu, po upływie którego nastąpi skutek przewidziany w przepisie. Wszelkie czynności organów administracji publicznej muszą mieć konkretną podstawę prawną. Kolegium stwierdziło, że do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to Kolegium stwierdziło, że przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 kpa nie wystąpiła, a w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2007 r. i decyzji tego organu z [...] lutego 2007 r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2023 r. wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, pozostającą w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji RP oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, 2) art. 151 § 1 pkt 1 kpa poprzez odmowę uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] lipca 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 1997 r., nr [...], pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia, 3) art. 2 ust. 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego błędne niezastosowanie w toczącym się postępowaniu, 4) art. 7, 77 i 107 kpa poprzez nierozpoznanie materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji braku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. Skarżąca wniosła także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ, ani uczestnicy postępowania nie sprzeciwili się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 145a § 1 kpa można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skarżąca, jako podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] lutego 2007 r., wskazała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Podnieść należy, że powyższy wyrok Trybunału nie mógł doprowadzić do uchylenia decyzji Kolegium z [...] lipca 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję z [...] lutego 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z [...] września 1997 r. Przywołany w podstawie wznowienia postępowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jest bowiem wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, a zatem nie wywołuje skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. nie powoduje utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu art. 156 § 2 kpa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1029/17). Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie derogował art. 156 § 2 kpa, to tym samym nie spowodował on zmiany normatywnej. Nałożył jedynie na ustawodawcę obowiązek uregulowania wskazanej w nim materii. Formułując obowiązek unormowania kwestii stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, Trybunał nałożył na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania zawartego w art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Ustawodawca wywiązał się z tego obowiązku w 2021 r., bowiem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z nową treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 kpa upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte uprzednio postępowanie powinno być umorzone. Jednocześnie, jak stanowi art. 2 ust. 1 ww. ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa) w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Jak z powyższego wynika, zmiany wnioskowane przez skarżącą w kontekście dokonanych zaleceń w wyroku Trybunału weszły w życie dopiero w 2021 r. i mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku, ale jedynie do postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, a nie do postępowań wznowionych. Wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył ochrony ukształtowanych stanów prawnych, na podstawie których określony podmiot nabył prawo bądź ekspektatywę, jednak obejmował on, tzw. pominięcie ustawodawcze. Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji wyroku jest przewidziany aktualnie (po nowelizacji) w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych obarczonych wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Pomimo, że ostatecznie ustawodawca przyjął dziesięcioletni termin przedawnienia, to jednakże miało to miejsce dopiero w 2021 r., a nie w 2015 r. Dlatego odmowa uchylenia decyzji Kolegium z [...] lipca 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję tego organu z [...] lutego 2007 r., eliminującej z obrotu decyzję z 1997 r. nie narusza prawa. Decyzji Kolegium z 2007 r. nie można wyeliminować w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145a kpa i powołanego wyroku Trybunału z 2015 r. Wskazane powyżej okoliczności nie pozwalają przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2, 7 i art. 190 Konstytucji RP. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Nie można także podzielić zarzutu, że Kolegium orzekając w trybie wznowieniowym, zainicjowanym postanowieniem z 2018 r., ze wskazaniem jako podstawy wznowienia art. 145a kpa, naruszyło art. 2 ust. 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., skoro przepis ten dotyczy pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wszedł w życie dopiero w 2021 r. Niezasadne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 kpa. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie konieczny do wydania rozstrzygnięcia i właściwie zastosował przepisy prawa, a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 2 ppsa.