I SA/Wa 2290/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Anna Wesołowska WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia J. B. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem złożonym dnia [...] stycznia 2019 r. J. B. zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem [...] stycznia 2019 r. użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Na powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. zażalenie złożył J. B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. rażące naruszenie art. 7 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na załatwieniu sprawy z pominięciem zasady, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 2. rażące naruszenie art. 11, art. 12 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i brak w uzasadnieniu prawnym wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa; 3. naruszenie art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów; 4. rażące naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów skutkujące uznaniem, że przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ul. [...], stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], nie stanowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia J. B. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2019r., nr (...). W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 poz. 2540 ze zm.), z dniem [...] stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Podkreślono ponadto, że w art. 1 ust. 2 określone zostało, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Podkreślono ponadto, że jak wynika z art. 4 ust. 1 ww. ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez: 1) starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa; 2) dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa lub dyrektora oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują te podmioty; 3) odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego; 4) dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje ten podmiot. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie nieruchomość objęta wnioskiem stanowi działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], położoną w W. przy ul. [...], dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...]. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że w dziale [...] (oznaczenie nieruchomości) sposób korzystania działki został wpisany jako B - tereny mieszkaniowe. Z informacji z rejestru gruntów dla działki nr [...] wynika, że działka ta stanowi użytek B - tereny mieszkaniowe. Natomiast z informacji z rejestru budynków wynika, że na działce nr [...] usytuowany jest budynek o identyfikatorze [...] zaklasyfikowany wg Klasyfikacji Środków Trwałych jako "pozostałe budynki niemieszkalne". Klasyfikacja Środków Trwałych dzieli budynki m.in. na mieszkalne i niemieszkalne, wśród których wyróżnia się pozostałe budynki niemieszkalne. Podkreślono ponadto, że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017r. poz. 2101 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019r. poz. 393), istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenia udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W ramach aktualizacji ewidencji gruntów i budynków możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów i budynków jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Rejestr ewidencyjny ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Zgodnie z § 47 ust. 1 ww. rozporządzenia, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. W przypadku budynków, podstawą aktualizacji zapisów ewidencyjnych są zmiany wynikające z dokumentacji architektoniczno-budowlanej, gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej. Organem kompetentnym do określenia kategorii budynków w świetle prawa budowlanego jest organ administracji budowlanej, który wypowiada się w sprawie funkcji budynku w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego lub w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku. Organ administracji budowlanej tworzy stan prawny określający funkcję (kategorię) budynku, który powinien znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są kompetentne do zmian zapisów ewidencyjnych co do kategorii budynku, bez uprzednich rozstrzygnięć organów administracji budowlanej. Mając powyższe na względzie wskazano, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi. Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem niemieszkalnym, co wynika z zapisów w ewidencji gruntów i budynków, nie jest możliwe wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości tej nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. złożył J. B., zarzucając mu: rażące naruszenie art. 7 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na załatwieniu sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, a w szczególności zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie tego, czy budynek posadowiony na nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego jest budynkiem mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów; rażące naruszenie art. 7b k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na zaniechaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podjęcia współdziałania z Prezydentem [...] jak również organami administracji budowlanej w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy w sytuacji, gdy z przekazanych Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. przez skarżącego dokumentów niezbicie wynika, że Prezydent [...], podejmując w latach ubiegłych czynności dotyczące nieruchomości skarżącego i dodatkowo działając w oparciu o powołaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. informację z rejestru budynków, jednoznacznie zajmował stanowisko, że budynek posadowiony na tej nieruchomości jest budynkiem mieszkalnym; rażące naruszenie art. 8 §1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób zaprzeczający zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (dotyczy to zwłaszcza Prezydenta [...]) poprzez zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach i postanowieniach tych organów w odniesieniu do tego samego adresata i wydanych na tle takich samych stanów faktycznych; rażące naruszenie art. 77 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia przez organ - w sposób wyczerpujący - całego materiału dowodowego w zakresie, który jest kluczowy z punktu widzenia żądania zawartego we wniosku skarżącego, a mianowicie ustalenia, czy nieruchomość jest zabudowana budynkiem spełniającym kryteria, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 oraz ust.2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, jak również oparciu się jedynie na informacji z rejestru budynków w sytuacji, gdy już wcześniej Prezydent [...], na podstawie tejże informacji, orzekał, iż budynek ten ma charakter mieszkalny; rażące naruszenie art. 107 §3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na zaniechaniu sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób odpowiadający regułom wynikającym z tego przepisu, a w szczególności całkowitemu braku odniesienia się do treści złożonych do akt postępowania przez skarżącego takich dowodów jak: (1) Protokół rokowań z dnia [...], (2) Decyzja nr [...] Prezydenta [...], (3) Akt notarialny Rep. [...] nr [...] sporządzony przez Notariusza B. J. w dniu [...] lipca 2012r. (str.3 i 4) oraz (4) Karta Kontroli Obiektów Budowlanych [...] z 201O r. rażące naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 oraz ust.2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów skutkujące uznaniem, iż nieruchomość położona w W., przy ul. [...], stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla W. [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, wobec czego wzmiankowana ustawa nie ma do tej nieruchomości zastosowania. Mając powyższe zarzuty na względzie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. zostały wydane zgodnie z prawem. W ocenie Sądu trafność należy przyznać poglądowi, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, bowiem główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Nie jest dopuszczalne na gruncie obowiązujących przepisów prawa aby organ w celu wydania żądanego zaświadczenia prowadził postępowanie wyjaśniające poza własnym zbiorem danych. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem dotyczyło wydania zaświadczenia, którego treścią miałoby być potwierdzenie przekształcenia z dniem [...] stycznia 2019 r. użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 217 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydaje się je, stosownie do § 2 tego artykułu, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. – na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy jest sporna. Wskazać należy, że zaświadczenia wydawane w trybie k.p.a. nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają, jak wyżej zaznaczono, jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie tworzy zatem nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Podkreślić jednak należy, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W przypadku niniejszej sprawy, przywołane we wniosku o wydanie zaświadczenia przepisy ustawy z 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów należy stosować biorąc pod uwagę, że z jej art.1 ust 1 i 2 wynika, że przekształcenie prawa dotyczy gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, przy czym za grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem niemieszkalnym, co wynika z zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Uwzględniając niebudzącą wątpliwości treść przywołanych powyżej przepisów należy zaznaczyć, że organy słusznie odmówiły wydania zaświadczenie żądanej treści. Podnieść wypada, że celem ustawy przekształceniowej jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Gramatyczna wykładnia przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zakresem regulacji objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tych względów, uwłaszczeniem nie zostaną objęte nieruchomości całkowicie wolne od zabudowy lub zabudowane innymi, niż określone w ustawie obiektami. Należy jednak zwrócić uwagę, że obowiązujące regulacje stanowią pierwszy etap systemowej konwersji użytkowania wieczystego we własność i być może w ramach przyszłych rozwiązań legislacyjnych otwarta zostanie droga do uwłaszczenia także w odniesieniu do pozostałych gruntów. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a.