I SA/Wa 2293/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. W., T. S., L. B., E. i G. P. oraz J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1953 r., nr [...] wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w W. o odmowie przyznania R. H. prawa własności czasowej do gruntu oznaczonego nr hip. "[...]", położonego w W. przy ul. [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w W. przy ul [...], oznaczona hipotecznie nr [...] działka nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiła własność R. H. Nieruchomość ta podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) -zwanego dalej Dekretem. Zgodnie z art. 1 Dekretu z dniem 21 października 1945 r. wszystkie grunty na obszarze W., a zatem również nieruchomość przy ul. [...] przeszła na własność gminy W. (później Skarbu Państwa). R. H., w dniu 18 października 1948 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej opisanej wyżej nieruchomości. Wniosek złożony został w terminie. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej W. z [...] września 1953 r. nr [...] odmówiło przyznania R. H. prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...] działka nr [...]. Od orzeczenia tego odwołanie nie zostało złożone. Powyższe orzeczenie administracyjne wydane zostało na podstawie art. 1, 5, 7 i 8 Dekretu. W uzasadnieniu orzeczenia jako przyczynę odmowy wskazano: "Obecnie zachodzi konieczność przejęcia omawianego terenu na cele publiczne ". Decyzją z [...] listopada 1965 r. Nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. ustanowiło na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" użytkowanie wieczyste terenu, obejmującego m.in. grunt działki nr [...] z hipoteki [...]. W wykonaniu tej decyzji w dniu [...] listopada 1966 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w W. podpisana została umowa użytkowania wieczystego (akt notarialny Repertorium [...]). W dniu 19 kwietnia 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek następców prawnych R. H. – J. W., A. W., A. W. i Z. N. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1953 r. nr [...] o odmowie przyznania R. H. prawa własności czasowej do gruntu oznaczonego nr hip. "[...]", położonego w W. przy ul. [...]. Obecnie grunt dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej [...] działka nr [...] wchodzi w skład działek nr ew.: [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Działki te są własnością Miasta W. Na działkach tych obecnie znajdują się budynki mieszkalne oznaczone numerami policyjnymi: [...], [...], [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1953r., nr [...] wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w W. o odmowie przyznania R. H. prawa własności czasowej do gruntu oznaczonego nr hip. "[...]", położonego w W. przy ul. [...] - jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej w/w decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r. wystąpili A. W., T. S., L. B., E. i G. P. oraz J. P. Skarżący podnieśli, iż w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne gdyż przedmiotowa nieruchomość gruntowa została zabudowana budynkiem mieszkalnym na wiele lat przed złożeniem przez następców prawnych byłej właścicielki wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1953 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, orzeczenie administracyjne z dnia [...] września 1953 r., nr [...], rażąco narusza art.7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Przepis ten nakazuje bowiem gminie uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie prawa własności czasowej, o ile korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania. Z przepisu tego wynikał obowiązek organu administracji rozpatrującego wniosek nie tylko uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowania, lecz także obowiązek wnikliwego rozważenia, czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości. Organ administracji, aby odmówić byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości musi udowodnić, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w żadnym wypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według aktualnie obowiązującego planu zabudowy. Jak wynika z treści orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1953r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w W. jako przyczynę odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr ip. "[...]" wskazało: "obecnie zachodzi konieczność przejęcia omawianego terenu na cele publiczne ". Z ustaleń dokonanych przez Kolegium wynika, że objęta orzeczeniem organu I instancji nieruchomość położona była na terenie, gdzie obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania Miasta W., uchwalony przez Komisję Specjalną Regulacji Miasta w dniu 23 kwietnia 1930 r., zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Postanowienia tego planu powinny zatem stanowić podstawę rozstrzygnięcia złożonego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż ani z akt niniejszej sprawy, ani też z treści badanego orzeczenia administracyjnego nie wynika, by przed wydaniem wskazanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. w ogóle poddało ocenie, czy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania, a odmowa przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości uzasadniona została w sposób lakoniczny. W orzeczeniu tym nie powołano obowiązujących ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, ani też nie określono jaki rodzaj użyteczności publicznej miał być realizowany na przedmiotowym gruncie. Organ administracji nie odniósł się więc do warunków zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu - tj. możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Tymczasem, stosownie do treści powołanego przepisu, odmowa przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej była dopuszczalna tylko wtedy, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania takich ustaleń traktowana jest jako rażąco naruszająca prawo. Odnosząc się do kwestii czy orzeczenie z [...] września 1953 r. nr [...] wywołało nieodwracalne skutki prawne organ zwrócił uwagę, że grunt nieruchomości hipotecznej "[...]" został oddany w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" na podstawie decyzji administracyjnej, w wykonaniu której zawarty został akt notarialny. Następnie zaś prawo użytkowania wieczystego przeniesiono na osoby trzecie. Została również wydana decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ zwrócił uwagę, że akty notarialne odnoszące się do przedmiotowej nieruchomości zawarte zostały w wykonaniu innych decyzji administracyjnych niż badane orzeczenie. Tym samym nie można stwierdzić, że orzeczenie z [...] września 1953 r. nr [...] wywołało nieodwracalne skutki prawne. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. W. Wnosił o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], gdyż nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, iż została wydana z obrazą przepisów art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 ust. 2 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem mieszkania nr [...] położonego w W. przy ul. [...] (dawna ul. [...]). Mieszkanie znajduje się na gruncie, który został oddany w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej "[...]" decyzją nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1965 r. W wykonaniu tej decyzji w dniu [...] listopada 1966 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w W. została podpisana umowa użytkowania wieczystego gruntu (akt notarialny Repertorium [...]). Następnie przedmiotowa nieruchomość została zabudowana przez Spółdzielnię Mieszkaniowo - Budowlaną "[...]" budynkiem mieszkalnym, w którym znajduje się mieszkanie nr [...], odziedziczone po ojcu skarżącego J. W. J. W. umową z dnia [...] sierpnia 1981 r. nabył spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego w W. przy ul. [...] należące do Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" wraz z udziałem w nieruchomości gruntowej. W dniu [...] marca 2003 r. aktem notarialnym (Rep A Nr [...]) ustanowiono odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...], z którym związany jest udział wynoszący [...] części nieruchomości wspólnej w budynku położonym w W. przy ul. [...] - na rzecz członka Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej "[...]" J. W., ojca skarżącego. Następnie w dniu [...] maja 2009 r. Urząd Miasta W. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w [...] wydał decyzję Nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2. W tej sytuacji zdaniem skarżącego nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż przedmiotowa nieruchomość gruntowa została zabudowana budynkiem mieszkalnym na wiele lat przed złożeniem w dniu 19 kwietnia 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przez spadkobierców dawnych właścicieli wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1953 r. Skarżący podniósł, że jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznałoby, że decyzja z dnia [...] września 1953 r. była decyzją nieprawidłową, to zważywszy aktualny stan prawny nieruchomości, jedyną właściwą oceną kontrolowanej decyzji jest ograniczenie się do stwierdzenia, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucał zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 156 § 2 k.p.a. oraz 156 § 1 k.p.a. ust 2 kpa przez stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji pomimo, że wywołały one nieodwracalne skutki prawne w stosunku do działki oznaczonej nr hip [...]. Zarzuty skargi odnoszą się do tych rozważań organu, których przedmiotem była ocena czy orzeczenie administracyjne z dnia [...] września 1953 r., nr [...] wydane przez Prezydium Rady Narodowej w W. odmawiające dotychczasowej właścicielce przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] - wywołało nieodwracalne skutki prawne w zakresie dotyczącym obecnie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] będących własnością Miasta W. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowo – Budowlanej "[...]". Podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego wskazanych wyżej działek była umowa w formie aktu notarialnego zawarta w dniu [...] listopada 1966 r. poprzedzona ostateczną decyzją Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] listopada 1965 r. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA OPS 7/76 "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a." Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, w uzasadnieniu cytowanej uchwały, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów [...] umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, a taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej, to ta decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Jeżeli podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów [...] była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, to okoliczności związane z nieodwracalnością skutków prawnych dotyczą tej decyzji, nie zaś decyzji o nieprzyznaniu byłemu właścicielowi gruntów [...] na podstawie dekretu prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Zgodnie z uzasadnieniem wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa oraz jego dalszy obrót powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skarga w świetle powołanej uchwały jest nieuzasadniona. Sąd uznał, iż przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.