I SA/Wa 2294/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r. nr KOC/3422/Go/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2008 r. nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz M. P., H. K., K. T., M. D., I. T. i B. M. prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2 położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego hipotecznie "[...]" rej. Hip. [...] działka nr [...] z bloku [...] i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] czerwca 2021 r. Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej w [...] złożył sprzeciw, wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Prokurator kwestionowanej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez skierowanie decyzji Kolegium do I. T., który zmarł w dniu [...] maja 2006 r., a tym samym utracił status strony w postępowaniu, a nadto zaniechanie wezwania do udziału w sprawie jego następców prawnych. Po rozpatrzeniu z urzędu sprzeciwu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa ma charakter formalny i nie kształtuje ani nie wpływa na sytuację prawną podmiotów w niej wskazanych, do których została skierowana. Decyzja kasacyjna nie kończy postępowania, gdyż nie jest decyzją merytoryczną, a jedynie otwiera drogę do ponownego merytorycznego załatwienia sprawy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że decyzja z [...] kwietnia 2008 r. ukształtowała prawa lub obowiązki stron. Żadna z osób wymienionych w rozdzielniku kontrolowanej decyzji z [...] kwietnia 2008 r., w tym także zmarły I. T., nie była podmiotem praw lub obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, gdyż decyzja kasacyjna nie jest decyzją kreującą administracyjny stosunek prawny w prawie administracyjnym pomiędzy organem władzy publicznej a obywatelem. Z kolei pominięcie strony (np. następcy prawnego osoby zmarłej), niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu, niedoręczenie decyzji - są to wady postępowania, które dotyczą naruszenia procesowych obowiązków organu względem strony. Okoliczność wskazująca na brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu, może być wyłącznie podstawą żądania wznowienia postępowania administracyjnego przez osobę pozbawioną tego prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 145 § 1 kpa nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie. Wynika to z faktu, że również okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały ujęte w katalogu zamkniętym wskazanym w art. 156 kpa. Ponadto oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie. Tym samym niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Niekonkurencyjność tych dwóch trybów weryfikacji decyzji oznacza, że każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. W przypadkach uzasadniających wznowienie postępowania wadą dotknięte jest samo postępowanie, a więc warunki powstania decyzji i wadliwość decyzji jest konsekwencją naruszenia norm proceduralnych. Natomiast w przypadkach uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wada tkwi w samej decyzji, ma charakter materialnoprawny, podważając merytoryczną zasadność i zgodność z prawem decyzji ostatecznej. Zatem nieuczestniczenie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną jest podstawą do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Natomiast okoliczności wyczerpujące dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie mogą stanowić jednocześnie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 kpa, bowiem zastosowanie niewłaściwego trybu nadzwyczajnego do wzruszenia decyzji ostatecznej stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji nadzorczej. Ponadto skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz dotyczy jedynie kwestii formalnej dotyczącej naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to decyzja taka nie pozbawia prawa czynnego udziału w postępowaniu, również ewentualnie pominiętych następców prawnych. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie było prowadzone na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Prezydent [...], wydając rozstrzygnięcie powołał się na zapis nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na dane pochodzące z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jednakże studium nie stanowi wiążącego aktu prawa miejscowego. Kolegium uznało, że ustalenia studium nie mają mocy więżącej i nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania prawa. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Kolegium wskazało na konieczność zbadania wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 214 ust. 2 ugn nie odnosi się do przeznaczenia nieruchomości, celu jej wykorzystywania, ani obszaru zajętości działki określoną w nim zabudową. Wymaga jedynie, by w dacie wejścia w życie dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (tj. 21 listopada 1945 r.) była ona zabudowana jednym z rodzajowo określonych przez ustawodawcę budynków. Zatem, w ocenie Kolegium, zasadnie w decyzji nr [...] Kolegium wskazało na konieczność rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji w oparciu jedynie o przesłanki wyrażone w art. 214 ust. 2 ugn. Zdaniem Kolegium, przedstawione okoliczności i stan prawny sprawy nie dają podstaw do uwzględnienia zarzutów stawianych przez Prokuratora w sprzeciwie. Decyzja Kolegium z [...] lipca 2022 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...]. W skardze Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie tego przepisu i niestwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2008 r., mimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zwłaszcza art. 7, art. 28, art. 30 kpa poprzez skierowanie decyzji do zmarłego I. T., którego zgon nastąpił [...] maja 2006 r. i który na skutek śmierci utracił status strony w postępowaniu. A zatem jako osoba niemająca zdolności prawnej nie mógł być podmiotem praw i obowiązków, wobec czego nie można było prowadzić w stosunku do niego postępowania ani skierować do niego podjętego rozstrzygnięcia. Nadto zaniechano wezwania do udziału w sprawie jego następców prawnych. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w całości zaskarżonej decyzji, a także zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w odniesieniu do decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2008 r., zgodnie z art. 135 ppsa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z [...] lipca 2023 r. uczestniczki postępowania H. K. i M. C. wniosły o oddalenie skargi, gdyż ich zdaniem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, albowiem wydana w sprawie decyzja kasacyjna nie kształtuje żadnych praw ani obowiązków żadnej ze stron postępowania, a ma jedynie charakter formalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, opisanych w skardze, nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. W przypadku uregulowania decyzją administracyjną sytuacji prawnej jednostki nieposiadającej zdolności prawnej (osoby nieżyjącej) może dojść do rażącego naruszenia prawa. Jednakże w orzecznictwie zwraca się uwagę, że nie w przypadku każdej decyzji skutek taki musi nastąpić. Z punktu widzenia oceny stopnia wadliwości decyzji wydanej w stosunku do osoby zmarłej istotne znaczenie ma podział decyzji na kształtujące osobiste uprawnienia lub obowiązki administracyjne oraz na decyzje dotyczące praw lub obowiązków względem rzeczy. W przypadku tej drugiej kategorii spraw w razie śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 kpa). Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych i w konsekwencji decyzji administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego albo go unicestwia (zagadnienie materialnoprawne), zaś w drugim przypadku śmierć strony powoduje konsekwencje prawnoprocesowe, związane z prawem strony do udziału w postępowaniu. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma charakteru bezwzględnego i musi być również oceniane z – wynikającą z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Należy więc po pierwsze odróżnić sytuację skierowania decyzji do osoby zmarłej, która to decyzja nakłada na taką osobę obowiązek lub przyznaje określone uprawnienie lub uprawnienie to ogranicza, od sytuacji doręczenia decyzji osobie zmarłej, która nie jest adresatem obowiązków lub uprawnień. Rażącym naruszeniem prawa jest nałożenie decyzją administracyjną obowiązków lub przyznanie uprawnień osobie zmarłej. Natomiast doręczenie osobie zmarłej decyzji, która nie nakłada obowiązków lub nie przyznaje uprawnień adresatowi tej decyzji, nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Tego rodzaju uchybienie, w realiach niniejszej sprawy, nie miało wpływu na treść wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia z [...] sierpnia 2008 r. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że błędnie w sprzeciwie, zaskarżonej decyzji i skardze wskazuje się datę kwestionowanej decyzji "[...] kwietnia 2008 r.", podczas gdy decyzja ta, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący została opatrzona czytelną datą [...] sierpnia 2008 r., na fakt wydania jej w sierpniu 2008 r. wskazują również zwrotne potwierdzenia jej odbioru. Mając powyższe na uwadze, ocena skutków śmierci strony postępowania każdorazowo musi być prowadzona z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, nie może mieć charakteru rutynowego, albowiem nie każdy przypadek będzie automatycznie skutkował nieważnością decyzji. Po drugie, niezapewnienie stronie postępowania możliwości udziału w tym postępowaniu może być przesłanką wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z przepisu tego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 147 zdanie drugie kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Na przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa może powoływać się wyłącznie ten, podmiot, którego pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu nie zaś inny podmiot, który w postępowaniu tym uczestniczył. Należy zauważyć, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (145 § 1 kpa). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem powołanego autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Analogicznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 wskazano, że zasadniczo w art. 156 § 1 pkt 2 kpa opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 kpa. Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem błąd co do adresata materialnoprawnego – osoby dysponującej interesem bezpośrednim będzie skutkował nieważnością decyzji. W innych przypadkach, fakt zgonu danej osoby w toku postępowania administracyjnego, powoduje co najwyżej dla jej następców prawnych uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z powodu kwalifikowanej wady proceduralnej określonej w art. 145 § 1 kpa. Za uzasadniony przypadek rażącego naruszenia prawa, także ze względu na powstałe skutki, należy więc uznać skierowanie decyzji do osoby zmarłej, gdy decyzja ta w rozstrzygnięciu bezpośrednio kształtuje prawa i obowiązki osoby zmarłej, w szczególności zaś dotyczy praw i obowiązków osobistych. Taka decyzja nie powinna pozostawać w obrocie prawnym, jeżeli adresat decyzji i podmiot praw i obowiązków nakładanych decyzją nie ma zdolności prawnej, to jest to przesłanka nieważności decyzji. Inaczej jednak sytuacja wygląda w przypadku decyzji, których przedmiotem nie jest bezpośrednie ukształtowanie osobistych uprawnień bądź obowiązków administracyjnych, a które dotyczą praw i obowiązków względem rzeczy. W tym przypadku, w razie śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 kpa). Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych i w konsekwencji decyzji administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego albo go unicestwia, natomiast w drugim nie ma takich konsekwencji. Ustalenie rażącego naruszenia prawa w tym drugim przypadku wymaga zatem oceny stopnia naruszenia, ustalenia jego kwalifikowanego charakteru także ze względu na wywołane taką decyzją skutki. Sąd podziela stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, że nie można zmienić kwalifikacji wadliwości materialnoprawnej (nieważności postępowania) na wadliwość procesową, uzasadniającą wznowienie postępowania (B. Adamiak: Brak zdolności prawnej jednostki jako przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3028/18, OSP 2021/2, poz. 105, s. 116). Nie oznacza to jednak, że także w tym przypadku wydanie decyzji w sytuacji śmierci jednej ze stron postępowania stanowi rażące naruszenie prawa i rodzi bezwzględnie skutek nieważności decyzji. Skutek taki może zaistnieć, jeżeli stwierdzone zostaną przesłanki rażącego naruszenia prawa, w tym wywołanie skutków nie dających się zaakceptować (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 lutego 2023 r., I OSK 41/22; z dnia 23 marca 2023 r., I OSK 282/22; z dnia 30 maja 2022 r., II OSK 375/22 – dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, dlatego Sąd skargę oddalił. Rację ma bowiem Kolegium twierdząc, że decyzja kasatoryjna z [...] sierpnia 2008 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa - uchylająca decyzję organu I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - ma charakter formalny i ani nie kształtuje, ani nie wpływa na sytuację prawną podmiotów w niej wskazanych, do których została skierowana. Skoro decyzja kasatoryjna nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz dotyczy jedynie kwestii formalnej dotyczącej naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to decyzja taka nie pozbawia prawa czynnego udziału w postępowaniu, również ewentualnie pominiętych następców prawnych zmarłego I. T.. Decyzja ta jedynie otwiera drogę do ponownego merytorycznego załatwienia sprawy. Na żadną z osób wymienionych w rozdzielniku decyzji z [...] sierpnia 2008 r., w tym także zmarłego I. T., nie zostały nałożone obowiązki ani nie zostały przyznane prawa kształtujące ich sytuację prawną. Z kolei skierowanie decyzji do osoby zmarłej oraz niezapewnienie jej następcom prawnym czynnego udziału w postępowaniu, są wadami o charakterze proceduralnym, usuwalnymi w osobnym trybie w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zatem okoliczność wskazująca na zaniechanie wezwania do udziału w sprawie następców prawnych zmarłego i brak ich udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2008 r., może być wyłącznie podstawą żądania wznowienia postępowania administracyjnego przez osobę pozbawioną tego prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 145 § 1 kpa nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności tej decyzji. Oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie, nie mogą stanowić jednocześnie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 kpa i do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 kpa, bowiem zastosowanie niewłaściwego trybu nadzwyczajnego do wzruszenia decyzji ostatecznej stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji nadzorczej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).