I SA/Wa 2295/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.B. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta S. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], dotyczącej odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmówił A.B. przyznania zaliczki alimentacyjnej na dzieci: K.B., P.B., P.B. i Z.B. Komornik potwierdził bezskuteczność egzekucji alimentów w okresie ostatnich 3 miesięcy od dłużnika W.B. jednakże, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ stanął na stanowisku, iż wnioskodawczyni nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, bowiem wychowuje dzieci wspólnie z ich ojcem. A.B. odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że organ błędnie ustalił, iż nie jest matką samotnie wychowującą dzieci. Podała, że dzieci mają zasądzone alimenty, zaś ona sama ma prawomocny wyrok orzekający separację z mężem W.B. Skarżąca zarzuciła, że chociaż spełnia wymogi do uzyskania zaliczek, to organ I instancji złośliwie odmawia jej tego prawa, narażając dzieci na niedostatek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu tego stanowiska organ II instancji wskazał, że z treści wniosku skarżącej o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej na dzieci: K.B., P.B., P.B. i Z.B. wynika, iż tworzy ona rodzinę wraz z czwórką swoich dzieci. W 2004 r. rodzina ta nie osiągnęła żadnych dochodów. Organ II instancji stanął na stanowisku, że skarżąca zamieszkuje wspólnie z mężem W.B., który jest ojcem P., P. i K.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zwróciło uwagę na fakt, że do akt sprawy załączono również wyrok Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] października 2000 r. orzekający separację pomiędzy W.B. i A.B. oraz zaświadczenie komornika sądowego o bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, z którego wynika, że nie wyegzekwowano za ostatnie trzy miesiące świadczeń alimentacyjnych należnych od dłużnika W.B. Zdaniem organu odwoławczego z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca ma orzeczoną prawomocnym wyrokiem sądowym separację z mężem, który jednakże zamieszkuje wspólnie ze skarżąca i dziećmi. W toku postępowania organ I instancyjny przeprowadził wywiad środowiskowy dla ustalenia sytuacji rodzinnej i bytowej skarżącej, z którego wynika, że mąż skarżącej nie osiąga żadnych dochodów, jednakże z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że w rodzinie istnieją dobre relacje, w trakcie separacji urodziło się kolejne wspólne dziecko. Pracownik socjalny ustalił, iż ojciec czynnie uczestniczy w pielęgnacji dziecka, obydwoje rodzice uczestniczą w wychowywaniu dzieci. Z relacji wychowawców ze szkoły dzieci wynika, iż zarówno skarżąca jak i jej mąż utrzymują kontakt ze szkołą w sprawach wychowawczych dzieci, interesują się ich wynikami w nauce. Organ II instancji stanął na stanowisku, że aby ustalić prawo do zaliczki alimentacyjnej wnioskodawca musi spełniać wymagania określone w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732, ze zm.) do których należą: nieprzekraczanie ustawowo ustalonej kwoty stanowiącej dochód rodziny w przeliczeniu na osobę oraz bezskuteczność egzekucji alimentów w okresie ostatnich trzech miesięcy. Dodatkowy warunkiem uprawnienia do otrzymania zaliczki jest określony w art. 2 pkt 5 lit. a ustawy, zgodnie z którym osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003r. Nr 228, poz. 2255, ze zm.) osobą samotnie wychowującą dziecko jest panna, kawaler, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, wdowa lub wdowiec, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem dziecka lub matką dziecka. Z dokumentów stanowiących materiał dowodowy wynika, że skarżąca zamieszkuje z mężem i chociaż mają orzeczoną separację, to wspólnie wychowują wszystkie dzieci. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. z dnia [...] października 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A.B. W jej uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest samotną matką, wychowującą pięcioro dzieci. Wspólnie zamieszkuje z pozostającym w separacji mężem na mocy prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] października 2000 roku sygn. akt [...], który określił sposób podziału dwupokojowego mieszkania, a fakt, że nie dochodzi między nimi do awantur, nie może mieć wpływu na jej uprawnienia do otrzymania zaliczki alimentacyjnej. Równocześnie skarżąca podniosła, że jej zdaniem przyczyną negatywnego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest niechętny stosunek do niej pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, będący wynikiem istniejącego konfliktu między nią a Dyrektorką Ośrodka, w związku z którym toczy się postępowanie karnosądowe (sygn. akt [...]) o naruszenie tajemnicy korespondencji oraz postępowanie prokuratorskie. Skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że w aktach sprawy organu I instancji znajduje się kserokopia wywiadu środowiskowego z dnia [...] lipca 2005 r., który był przeprowadzony w sprawie z jej wniosku o przyznanie zasiłku celowego na spłatę zadłużenia w Zakładzie Energetycznym, a nie do sprawy zaliczki alimentacyjnej. Ponadto wyjaśniła, że mąż zamieszkuje wspólnie z nią i dziećmi od 2000 r., a ona mimo to do dnia 31 sierpnia 2005 r. pobierała świadczenia jako matka samotnie wychowująca dzieci na podstawie art. 3 pkt 17 tej samej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, na który powołuje się teraz w swej decyzji organ I instancji. Jeszcze w sierpniu 2005 r. jako samotnej matce przyznane zostały jej świadczenia na córkę, którą urodziła w dniu [...] lipca 2005 r. Mąż nie jest pozbawiony praw rodzicielskich, ani nie ma ich ograniczonych, ponadto nie jest on ojcem nowonarodzonego dziecka. Obecnie trwa sprawa rozwodowa. Równocześnie A.B. podniosła, że zaskarżoną decyzją została pozbawiona zaliczki alimentacyjnej na córkę Z.B., która jest jej dzieckiem z pierwszego małżeństwa i na którą ma także zasądzone alimenty od jej biologicznego ojca. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie je zaliczek alimentacyjnych wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na fakt, że postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732, ze zm.). Jednakże organy rozpatrujące sprawę nie zauważyły, że zgodnie z treścią art. 30 pkt 3 tej ustawy art. 7-18, art. 26 lit. a, art. 27 pkt 1, pkt 2 lit. a, b, c, d, e, f, g, i, j, pkt 3-9, 10, 11, 13, 17, 18, 25, 26, 29, 30 oraz art. 28, weszły w życie dopiero z dniem 1 września 2005 r. Jak zaś wynika z akt sprawy decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. nr [...] dotycząca odmowy przyznania skarżącej zaliczki alimentacyjnej wydana została w dniu [...] sierpnia 2005 r., czyli na dwa dni przed wejściem w życie przepisów art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, na które organ I instancji powołuje się w osnowie i uzasadnieniu swojej decyzji. Oznacza to, że przywołane przepisy ustawy nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania w dniu [...] sierpnia 2005 r. decyzji administracyjnej dotyczącej zaliczki alimentacyjnej. Organ I instancji winien był w tej sytuacji albo wstrzymać się z wydaniem tej decyzji do dnia wejścia w życie przywołanych przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, albo rozpatrzeć wniosek skarżącej w oparciu o obowiązujące w dniu wydawania decyzji przepisy prawa. Nadto w wydanej decyzji organ I instancji powołał się m.in. na treść art. 23 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255, ze zm.), które stanowią, że w przypadku gdy w stosunku do osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne wystąpią wątpliwości dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 3 pkt 17, czyli dotyczące faktu samotnego wychowywania dziecka, organ właściwy może przeprowadzić wywiad. Organ może ponadto wystąpić do ośrodka pomocy społecznej o udzielenie informacji o okolicznościach, o których mowa w art. 3 pkt 17, jeśli okoliczności te zostały ustalone w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem otrzymania przez ośrodek pomocy społecznej wniosku o udzielenie informacji. Z akt sprawy wynika, że na podstawie tych przepisów organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na kserokopii przeprowadzonej przez siebie w dniu [...] lipca 2005 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, która była potrzebna do rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego na spłatę zadłużenia w Zakładzie Energetycznym, a nie była prowadzona pod kątem sprawy zaliczki alimentacyjnej, oraz na sporządzonej w dniu [...] sierpnia 2005 r. i podpisanej przez 10 pracowników tegoż organu "Notatce służbowej." Zdaniem Sądu zarówno treść załączonej do akt administracyjnych kserokopii aktualizacji wywiadu środowiskowego (nowego wywiadu środowiskowego organ nie przeprowadził), jak i treść notatki sporządzonej przed podległych służbowo Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (czyli organowi I instancji) pracowników budzi podejrzenia, że zasadny może być zarzut skarżącej, iż przyczyną negatywnego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest niechętny stosunek do niej pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, będący wynikiem istniejącego konfliktu między skarżącą a Dyrektorką Ośrodka Pomocy Społecznej, w związku z którym toczy się postępowanie karnosądowe (sygn. akt [...]) o naruszenie tajemnicy korespondencji oraz postępowanie prokuratorskie. Zamiast bowiem wydawać opinie o postawie skarżącej organ powinien skupić się na ustaleniu okoliczności faktycznych, umożliwiających prawidłową ocenę sytuacji prawnej skarżącej. Jeśli okoliczności takie zostały stwierdzone przez pracowników Ośrodka w toku innych czynności niż sporządzanie wywiadu środowiskowego, ustalenia te powinny być udokumentowane w formie niepozostawiającej wątpliwości, kto, kiedy i w jaki sposób ich dokonał. Ponadto skarżąca nadesłała kserokopię decyzji tego samego organu z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącej od dnia 1 lipca 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka (k-7), kserokopię decyzji z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w sprawie przyznania od 1 maja 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. skarżącej zasiłków rodzinnych na dzieci oraz dodatków do tych zasiłków z tytułu: samotnego wychowywania dzieci i rozpoczęcia przez dzieci roku szkolnego (k-5), kserokopię decyzji z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w sprawie przyznania od 1 maja 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. skarżącej na trójkę dzieci dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci (k-6). Z decyzji tych wynika, że ten sam organ do sierpnia 2005 roku uznawał A.B. za osobę samotnie wychowującą dzieci. Oczywiście, wydając kwestionowaną decyzję organ I instancji mógł uznać, że sytuacja rodzinna skarżącej uległa zmianie lub nawet dojść do przekonania, że poprzednio poczynione ustalenia były błędne, jednak wówczas obowiązkiem organu było wnikliwe zbadanie sprawy i przedstawienie wyników tego postępowania wyjaśniającego w uzasadnieniu decyzji w sposób przekonujący, jasny i zrozumiały dla stron postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 7 i 77 §1 kpa obowiązkiem organów administracji publicznej jest zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, tak aby móc ustalić stan faktyczny i prawny sprawy. Zgodnie zaś z art. 107 §3 kpa uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi obowiązkowy składnik każdej decyzji administracyjnej, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Skoro decyzja administracyjna jest wydawana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego, to sama decyzja winna zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ orzekając o przysługujących skarżącej uprawnieniach przy niezmienionym stanie faktycznym dowolnie zmienia swoją ocenę tego stanu. Zwrócić również należy uwagę na fakt, że w aktach prawy (k-44) znajduje się nadesłana przez skarżącą kserokopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącej pomocy pieniężnej w formie zasiłku stałego. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ I instancji przyznał zasiłek stały w niższej niż wnioskowała skarżąca wysokości, powołując się na dowiedzioną w toku przeprowadzonego postępowania okoliczność, że skarżąca nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z ojcem dzieci, który mimo, iż jest zainteresowany losem dzieci (dbałość o sprawy szkolne, wychowawcze), nie łoży na ich utrzymanie i nie prowadzi z nimi wspólnego gospodarstwa. Wyrażona w tej decyzji kolejna ocena sytuacji życiowej skarżącej budzi dodatkowe poważne wątpliwości, czy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. organ I instancji prawidłowo ustalił, że A.B. nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci, ponieważ pomimo pozostawania w separacji z mężem, nie spełnia warunku, iż "wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka" (art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu z dnia wydania decyzji). Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia decyzji organu I instancji nie zostały zauważone przez organ II instancji. Utrzymując w mocy wadliwą decyzję administracyjną organ II instancji naruszył obowiązujące przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na fakt, że organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutu skarżącej zawartego w odwołaniu, z którego wynika, że niechętny stosunek pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do skarżącej, skutkiem którego jest odmowna decyzja organu I instancji, wynika z istniejącego konfliktu między skarżącą a Dyrektorką Ośrodka, w którym to sporze toczyło się postępowanie prokuratorskie. Organ II instancji nie przeprowadził w tej kwestii żadnego postępowania, mającego na celu wyjaśnienie czy zarzuty skarżącej znajdują rzeczywiste podstawy, które jeśli rzeczywiście by istniały, niewątpliwie powinny być podstawą rozważenia konieczności wyłączenia od rozstrzygania w sprawach dotyczących rodziny A.B. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. i podległych mu pracowników. W tych istotnych kwestiach zachodzą więc poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku całego postępowania. Brak także dowodów na to, że organ II instancji prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że kwestie te nie zostały przez organy obu instancji dostatecznie zbadane. Natomiast, zdaniem Sądu, wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec takiego stwierdzenia Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organy nie poczyniły właściwych ustaleń, przez co nie wyjaśniły dokładnie sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 §3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącej w świetle odpowiednich przepisów prawa oraz rozstrzygnąć kwestię ewentualnego istnienia przesłanek z art. 24 §3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.