I SA/Wa 2297/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: S. D. wnioskiem z dnia 7 lutego 2006 r. wystąpił o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w O., oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], w prawo własności nieruchomości, w trybie art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa". Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Następnie decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu spraw, Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] ponownie odmówił S. D. nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...]. Stosując się do wytycznych zawartych w wydanych w sprawie decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., organ zbadał przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty mając na względzie treść art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i wskazał, że przepis ten określa podstawę ubiegania się o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 i n. tej ustawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a nie zwrot przejętej nieruchomości, stąd art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być zastosowany. Po rozpatrzeniu odwołania S. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję i wskazało, że art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej przewiduje dwie przesłanki dające możliwość nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. oddanie nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa, przy czym wywłaszczenie to lub przejęcie musiało nastąpić na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. Z akt sprawy wynika, że S. i A. małż. D. byli współwłaścicielami działki nr [...], o pow. [...] m2, położonej w O. przy ul. [...], przeznaczonej w planie ogólnym zagospodarowania miasta pod budowę wielorodzinnego osiedla komunalnego. Właściciele wyrazili zgodę na dobrowolną sprzedaż swojego udziału w działce nr [...] (w formie aktu notarialnego za cenę wywłaszczeniową obowiązująca w dniu zawarcia aktu notarialnego +20%), pod warunkiem uzyskania z Urzędu Miasta działki budowlanej, ponieważ nie posiadają własnego mieszkania. Do sprzedaży tej doszło na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 1989 r. Rep. A nr [...]. Umowa zawarta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). W tym samym dniu zawarta została z ww. osobami w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) umowa o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki gruntu nr [...] przy ul. [...] w O. Z powyższego wynika, że w przypadku wnioskodawcy nie miało miejsce ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w zamian za wywłaszczenie, bowiem nie został wydany określony akt administracyjny, z mocy którego doszłoby do odjęcia prawa własności. Doszło natomiast do zbycia nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej – umowy sprzedaży. Wprawdzie u podstaw tej czynności legła konieczność realizacji celu publicznego, jednak umowa ta zawarta została pod rządem przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Była to umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości na cele publiczne, będąca umową kupna nieruchomości taką samą, jak inne tego rodzaju umowy. Wnioskodawca nie uzyskał zatem prawa użytkowania wieczystego w zamian za przejęcie innej nieruchomości, gdyż dobrowolnie ją zbył w formie cywilnoprawnej umowy sprzedaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1233/07 oddalił skargę S. D. na decyzję z dnia [...] maja 2007 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Wobec powyższego S. D. wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2010 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2007 r. o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowego gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa", umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r. oddalił skargę S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. Granice tej skargi sprowadzały się do kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia zasadności odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, w trybie art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej. W związku z tym, że zakres rozpatrywanego w niniejszej sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji mieści się w granicach powyższej skargi na tę decyzję, organ związany jest oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartą w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. Organ wskazał przy tym, że nie wystąpiły żadne zmiany ani w stanie faktycznym, ani w prawnym sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r., które uprawniałyby go do odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w powyższym wyroku. Brak jest zatem podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r., stąd wszczęte postępowanie należało umorzyć. Na skutek wniosku S. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania nadzorczego wobec kwestionowanej decyzji, jeśli w obrocie prawnym pozostaje wyrok z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1233/07, tym bardziej, że granice skargi rozpoznanej tym wyrokiem sprowadzały się do zasadności odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, w trybie art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej. Skoro zatem S. D. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r., zarzucił jej rażące naruszenie art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej, to zakres żądania strony mieści się w granicach skierowanej do Sądu skargi na tę decyzję. Powyższe oznacza natomiast, że organ nadzoru związany jest oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. D. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazał, że wbrew twierdzeniom organów, zamiana nieruchomości, stanowiącej uprzednio własność skarżącego, na prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...], nastąpiła w procesie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Organy powinny zatem mieć na względzie treść art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym oświadczenie woli należy traktować tak, jak tego wymagają okoliczności, w których zostało ono złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje, zaś w przypadku umów, należy badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, a nie opierać się na ich dosłownym brzmieniu. Takie działanie organów w niniejszej sprawie doprowadziło do naruszenia art. 6 kpa. Traktowanie bowiem przez organy zamiany działki nr [...], na działkę nr [...], jako dobrowolnej sprzedaży, bez zamiany, narusza przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ w przypadku braku zgody właścicieli na powyższą zamianę, kontynuowane byłoby postępowanie wywłaszczeniowe, a przejecie działki nastąpiłoby na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej uznały, że zaistniały przesłanki do umorzenia, na mocy art. 105 § 1 kpa, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2007 r., z uwagi na to, że decyzje te podlegały uprzednio kontroli Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1233/07 oddalił skargę S. D. na decyzję z dnia [...] maja 2007 r. Zdaniem Sądu stanowisko organów należy uznać za prawidłowe. Stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Każde orzeczenie sądu ma indywidualną skuteczność, która zależy od tego, w jaki sposób rozstrzyga ono o losach zaskarżonego aktu administracyjnego. Istotą wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że zaskarżona decyzja nie była prawnie wadliwa z punktu widzenia, ustanowionych art. 145 P.p.s.a., kryteriów zgodności z prawem decyzji administracyjnych. W takim zakresie decyzji tej przysługują cechy prawomocności, odróżniające ją od wszelkich innych decyzji ostatecznych. Prawomocność jest więc szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, którą uzyskuje ona w efekcie utrzymania jej w mocy przez sąd administracyjny, jako zgodnej z prawem w zakresie, w jakim sąd ten dokonuje tej kontroli ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Tadeusza Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 513 i n.). Na skutek wyroku oddalającego skargę decyzja administracyjna staje się zatem prawomocna, co oznacza, że nie może być zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została ona uznana już za niewadliwą mocą orzeczenia sądowego. Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 468/07 (Lex nr 505294), "podmioty wymienione w art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego statuujący jego moc erga omnes wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego". Jak wskazał ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa". Jeżeli zatem dany akt podlegał już kontroli Sądu, który prawomocnie oddalił skargę, to – co do zasady – zamyka to drogę do prowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, również w zakresie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Powyższe wynika również z faktu, że sąd administracyjny, badając rozstrzygnięcie organu w postępowaniu zwykłym, sprawdza z urzędu, czy zaskarżone orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że S. D. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], zarzucił jej rażące naruszenie art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej. Powołana decyzja była już jednak poddana kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1233/07 oddalił wniesioną na nią skargę. Zwrócić przy tym należy uwagę na fakt, że granice skargi rozpoznanej tym wyrokiem również sprowadzały się do oceny zasadności odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, w trybie art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym uznać należało, że kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja podlegała już badaniu sądu, który potwierdził, że decyzja ta była niewadliwa również pod kątem wad kwalifikowanych, objętych art. 156 § 1 kpa. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo uznało, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r., a wszczęte postępowanie w tym przedmiocie należało umorzyć, na podstawie art. 105 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.