I SA/Wa 2298/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] i Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2018 r. , nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2014 r., nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1994 r., nr [...], dotyczącej nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności 1/12 nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Ś., obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji było przedmiotem kontroli Sądów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1082/15 oddalił skargę na wskazaną wyżej decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 listopada 2017 r., sygn. akt l OSK 267/16, oddalił skargę kasacyjną. Wobec powyższego decyzja Ministra z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] posiada przymiot prawomocności. Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wskazaną decyzją wystąpił Prezydent Miasta K. We wniosku powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt: P 46/13 orzekający o niezgodności art. 156 § 2 kpa, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy z art. 2 Konstytucji RP. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2018 r. wystąpił Prezydent Miasta K. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że wznowienie postępowania, jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa, art. 145b § 1 kpa okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Celem postępowania wznowieniowego jest, w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie - w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego mogą zapaść różne rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa bądź na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 kpa. Podstawę skargi z [...] i [...] czerwca 2015 r. stanowił art. 145a § 1 kpa, który określa, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie we wskazanym przypadku wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a 5 2 kpa). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 46/13 został wydany 12 maja 2015 r. (data ogłoszenia 21 maja 2015r.). Zatem Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie wniosek został złożony przez stronę postępowania, w terminie przewidzianym w art. 145a § 2 kpa, ze wskazaniem podstawy wznowienia określonej w art. 145a § 1 kpa. Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...] wznowił postępowanie. Minister wyjaśnił, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania administracyjnego wyznacza art. 149 § 2 kpa, według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast organ prowadzący postępowanie na wniosek strony związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez strony. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta K. zarzucił, że Minister nie uwzględnił w trakcie swojego rozstrzygania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 czym, w ocenie wnioskodawcy, naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 kpa w związku z art. 190 ust. 1 ustawy zasadniczej. Odnosząc się do wniosku Minister wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 orzekł, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Trybunał w uzasadnieniu swojego wyroku wprost wyjaśnił, że: "Niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, (...). Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.". Minister podniósł, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest zakresowy o pominięciu prawodawczym, co w praktyce oznacza, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego. Zatem wyrok z 12 maja 2015 r. nie powoduje uchylenia przepisu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu" zastrzegając, że niniejszy wyrok nie przesądza jaki termin ma być brany pod uwagę, jak również nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Aktualne brzmienie art. 156 § 2 kpa nie zawiera upoważnienia dla organu do dokonania oceny kryterium znacznego upływu czasu dla zaistnienia negatywnej przesłanki w stwierdzeniu nieważności. Reasumując Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2018 r. wnieśli Gmina Miejska K. i Skarb Państwa - Prezydent Miasta K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania: - art.156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa, poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 6 kpa w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie uwzględnienie w trakcie rozstrzygania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 kpa w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji. Organ administracji publicznej ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a zatem należy je stosować bezpośrednio. Organ administracji publicznej ma obowiązek zbadania czy zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i zastosowania przepisu art. 156 § 2 kpa w pełni uwzględniając orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący powołali orzecznictwo sądów i organów odnoszące się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2019 r. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wskazać należy, że w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważyć jednak należy, że wyrok ten jest zakresowy. Orzeka o pominięciu prawodawczym, czyli uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. Wyrok ten nie prowadzi do zmiany normatywnej treści przepisu, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdzał sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. (por. wyroki NSA z: 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14, z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1822/18). Przyjęcie odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nie przewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 kpa negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, ale również arbitralnego ustalania przez organy normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a także Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Wskazać należy, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach, jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, że w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej. Nie kwestionując co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, to brakującej części normy w art. 156 § 2 kpa nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę ani sąd, ani organ gdyż, jak wyżej wskazano, mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zatem, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w swoich orzeczeniach, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Wskazuje się również na to, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy Gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia (wyżej powołany wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1822/18). Wobec tego w okolicznościach niniejszej sprawy za bezzasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszeniu art. 6 kpa w zw. z art. art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Z powyższych przyczyn niezasadne są także zarzuty naruszenia przez Ministra art. 7, 77 § 1 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa. Sądowi wiadomo, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy wyrok Trybunału nie jest odczytywany w sposób jednolity i chociaż pojęcie znacznego upływu czasu nie zostało zdefiniowane, to należy je każdorazowo oceniać w realiach danej sprawy (zob. np. wyroki NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2463/14; z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1550/14). Inna linia orzecznicza, którą należy uznać za dominującą, stoi jednak na stanowisku, że wyrok Trybunału nie dokonał zmiany normatywnej art. 156 § 2 kpa, a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić sąd (zob. np. oprócz wcześniej powołanych wyroków, wyroki NSA: z 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2230/15; z 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15; z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3/17 i sygn. akt I OSK 2513/16). Sąd w obecnym składzie przychyla się do tej drugiej linii orzeczniczej, która wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego nie przyznaje charakteru zmiany normatywnej i uznaje, że powinien tego dokonać ustawodawca. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.