I SA/Wa 2299/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Elżbieta Lenart, , po rozpoznaniu w dniu 1 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda" lub "organ") decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej jako "Starosta") z [...] lutego 2020 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] dzielnicy [...], stanowiącą dz. nr [...] o pow. [...] z obrębu [...], wydzieloną pod drogę publiczną w wyniku podziału nieruchomości w kwocie [...] i przyznaniu odszkodowania na rzecz [...] w udziale [...],[...] w udziale [...] i [...] w udziale [...] oraz o zobowiązaniu Miasta [...] (dalej jako "skarżący") do zapłaty ustalonego odszkodowania, a także orzekającej o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za dz. nr [...] z obrębu [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Gminy [...] (dalej jako "Burmistrz") decyzją z [...] listopada 2000 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętej Aktem Własności Ziemi z [...] marca 1975 r. nr [...], stanowiącej dz. nr [...] część z ob. [...] i nr [...] część z ob. [...],[...], dzielnica [...]. Z adnotacji na decyzji wynika, że stała się ona ostateczna. Powyższą decyzją wyodrębniono m.in. dz.: nr [...] o pow. [...], przeznaczoną pod drogę publiczną ul. [...] w [...], nr [...] o pow. [...], przeznaczoną pod rezerwę pod projektowaną Trasę Mostu [...], nr [...] o pow. [...], leżącą w strefie możliwości urbanizacyjnych, podlegającą obowiązkowi utrzymania powierzchni biologicznie czynnej min. 80% i przeznaczona do scalenia z nieruchomością sąsiednią. Z treści decyzji wynika, że dokonany nią podział nieruchomości był zgodny z zatwierdzonymi Uchwałą Rady Miasta [...] z [...] września 1992 r. nr [...] zmianami do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] z 1982 r. [...] wnioskiem z [...] czerwca 2017 r., natomiast [...] wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. (dalej jako "wnioskodawcy") wystąpili do Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania przysługującego im za odjęcie prawa własności przedmiotowych działek. Prezydent postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), za grunt wydzielony pod drogę, wskazując na brak przeprowadzania rokowań cywilnych w sprawie uzgodnienia odszkodowania, co stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie obowiązującym przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchylił postanowienie z [...] stycznia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi. Prezydent postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] wyłączył się od rozpatrywania sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...] odmówił wyznaczenia innego organu do prowadzenia postępowania, natomiast postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...] wyznaczył Starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Starosta decyzją z [...] lutego 2020 r. orzekł o: 1) ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] dzielnicy [...], stanowiącą dz. nr [...] o pow. [...], wydzieloną pod drogę publiczną w wyniku podziału nieruchomości w kwocie [...]; 2) o przyznaniu odszkodowania na rzecz [...] w udziale [...],[...] w udziale [...] i [...] w udziale [...]; 3) o zobowiązaniu skarżącego do zapłaty ustalonego odszkodowania, a także 4) o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za dz. nr [...]. Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji, w toku postępowania prowadzonego przed Starostą, [...] wycofali żądanie o ustalenie odszkodowania co do dz. nr [...] i podtrzymali je w odniesieniu do dz. nr [...]. W konsekwencji umorzono postępowanie w zakresie, w którym wnioskodawcy cofnęli swój wniosek, natomiast po pozyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego [...] określającej wartość dz. nr [...] (operat szacunkowy z [...] listopada 2019 r.), ustalono odszkodowanie w wysokości określonej powyżej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zaskarżył pkt 1-3 sentencji decyzji dotyczące ustalenia i przyznania odszkodowania za dz. nr [...]. Zarzucił Staroście, że nie dochował należytej staranności w przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy w stosunku do ww. działki nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna". Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2020 r. w zaskarżonym zakresie (tj. w odniesieniu do pkt 1-3) i wskazał, że w odniesieniu do pkt 4 stała się ona ostateczna. W uzasadnieniu decyzji zauważył, że dz. nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną gminną - ulicę [...], a zatem zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", stała się z mocy prawa własnością Gminy [...] z dniem, w którym ww. decyzja zatwierdzająca projekt podziału uzyskała przymiot ostateczności. Fakt przejścia prawa własności działki potwierdza zapis w dziale II księgi wieczystej nr [...], gdzie jako właściciel figuruje obecnie Miasto [...]. Odebranie prawa własności z mocy prawa może nastąpić, w myśl konstytucyjnej zasady dopuszczalności wywłaszczenia, jedynie za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., w pierwszej kolejności wysokość odszkodowania podlega uzgodnieniu pomiędzy byłym właścicielem działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną lub poszerzenie istniejącej drogi publicznej, a podmiotem publicznoprawnym, który stał się beneficjentem skutków prawnorzeczowych określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n. Przedmiot uzgodnień to wysokość, forma i termin realizacji uprawnienia odszkodowawczego - przysługiwanie odszkodowania wynika z mocy samego prawa, dlatego nie można uznać jako przedmiot uzgodnień okoliczności, czy odszkodowanie w ogóle jest należne. Uzgodnienia powinny zakończyć się zawarciem stosownej w tym względzie umowy. W przedmiotowej sprawie, do wniosków o ustalenie i przyznanie odszkodowania z art. 98 ust. 3 u.g.n., zostały przez wnioskodawców załączone przy piśmie z [...] stycznia 2020 r. trzy komplety dokumentacji dotyczącej prób podjęcia uzgodnień z Miastem [...]. Do akt włączono pisma skierowane do Urzędu [...] z przedstawionymi propozycjami kwot odszkodowania do akceptacji lub do negocjacji (rokowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.) (pismo z [...] lutego 2017 r., [...] lutego 2017r., [...] kwietnia 2017 r. oraz [...] maja 2017 r.). Każdorazowo w ww. pismach był zakreślony termin, w jakim wnioskodawcy oczekiwali na podjęcie rokowań ze strony skarżącego, jednakże takie uzgodnienia nie nastąpiły w związku z brakiem odpowiedzi. W tej sytuacji, wnioskodawcy byli uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę. Mając na uwadze treść art. 130 ust. 2 u.g.n., w prowadzonym przed Starostą został sporządzony operat szacunkowy z [...] listopada 2019 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego [...] po analizie którego organ pierwszej instancji uznał, że został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość. Wartość nieruchomości ustalono w wysokości [...]. Odnosząc się do ww. operatu Wojewoda stwierdził, przywołując przepisy dotyczące oceny wartości rynkowej nieruchomości, że jego treść nie wykazała wewnętrznych niespójności i błędów matematycznych. Zgodnie przy tym z orzecznictwem sądowym organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Organ ma obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość. W ocenie Wojewody, operat szacunkowy z [...] listopada 2019 r. zawiera prawidłowo przyjętą metodologię, zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny i właściwie uzasadniony. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Operat może zatem służyć jako przydatny i wiarygodny dowód o wartości nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej nie miało miejsca naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 73 ustawy komunalizacyjnej, ani też nie miało miejsca niedochowanie należytej staranności w przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy w stosunku do dz. nr 33/1 zachodzą, bądź nie, przesłanki wynikające z art. 73 ustawy komunalizacyjnej. W opinii Wojewody, organ prowadzący postępowanie nie miał obowiązku badać w ramach postępowania odszkodowawczego z art. 98 ust. 3 u.g.n. przesłanek wynikających z art. 73 ustawy komunalizacyjnej, a tym bardziej uznać powyższej kwestii za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wydać postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zdaniem Wojewody, w sprawie nie występowało bowiem zagadnienie wstępne, gdyż niniejsze postępowanie miało na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość, której własność wnioskodawcy utracili w związku z wejściem w życie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a o tytule prawnym do tej nieruchomości rozstrzygała treść aktu własności ziemi, który został przywołany w treści tej decyzji. W związku z powyższym, jeśli byłym właścicielom tej nieruchomości, jeszcze przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, nie przysługiwał ww. tytuł prawny, to wnosząc zarzut dotyczący konieczności zawieszenia postępowania odszkodowawczego w związku z przesłankami wynikającymi z art. 73 ustawy komunalizacyjnej, skarżący nie mógł poprzestać wyłącznie na zaprzeczaniu istnienia w obrocie prawnym tytułu prawnego do nieruchomości. Odwołujący się w takim przypadku winien przedłożyć deklaratoryjną decyzję Wojewody wydaną na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, albo chociażby przed zakończeniem postępowania odszkodowawczego zainicjować postępowanie o wydanie takiej decyzji. Skoro jednak w sprawie wydana została decyzja zatwierdzająca podział i po uzyskaniu przymiotu ostateczności spowodowała przejście prawa własności dz. nr [...] na skarżącego, to organ był zobowiązany do ustalenia odszkodowania za nieruchomość na wniosek byłych właścicieli. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika przy tym, że w dacie orzekania o odszkodowaniu toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art. 73 ustawy komunalizacyjnej. Rozstrzyganie o tej kwestii w ramach prowadzonego postępowania odszkodowawczego przekraczało więc jego granice. W ocenie Wojewody, mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów prawa i utrwalone orzecznictwo, a także ustalony stan faktyczny i prawny, należało orzec o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 138 § 2a K.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez: a) błędne orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty w związku z błędnym przyjęciem przez Wojewodę, że organ prowadzący postępowanie nie miał obowiązku badać w ramach postępowania odszkodowawczego z art. 98 ust 3 u.g.n. przesłanek wynikających z art. 73 ustawy komunalizacyjnej, a tym bardziej uznać powyższej kwestii za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. i wydać postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewodę w sposób wszechstronny i wyczerpujący. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z uwagi na skutki jakie wywołuje art. 73 ustawy komunalizacyjnej, niniejsza kwestia ma charakter zagadnienia wstępnego, o którym mowa wart. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. i powinna być jednoznacznie wyjaśniona przed ustaleniem ewentualnej zasadności roszczenia odszkodowawczego wynikającego z art. 98 u.g.n., bowiem jeżeli okazałoby się, że dz. nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu ówczesnej Gminy [...] i była zajęta już wówczas pod drogę publiczną to grunt ten stał się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością tej Gminy, a obecnie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1817) własnością [...], zatem nie byłoby możliwości ponownego jego nabycia na własność w trybie art. 98 u.g.n. w 2000 r. w związku z podziałem. Skarżący wskazał, że pismem z [...] marca 2020 r. zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] wystąpił do Wojewody z wnioskiem o podjęcie stosownych kroków w celu wydania decyzji, o której mowa jest w art. 73 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, tj. decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez ww. Gminę (obecnie [...]) prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną. Tym samym Wojewoda nie dokonał analizy zastosowania ww. przepisu, jak również nie poczynił jakichkolwiek ustaleń, czy postępowanie takie zaistniało i jest w toku, czy też zostało zakończone. Tym samym doszło do naruszenia przez organ rozpoznający sprawę o odszkodowanie w trybie art. 98 u.g.n. przepisów postępowania, tj. art. art. 6, 7, 8, 9, 11, 12, 75, 77, 80, 97 i 107 K.p.a. w zw. z przepisami prawa materialnego, tj. art. 73 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 98 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z [...] lutego 2020 r., ustalającą na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. odszkodowanie za dz. nr [...] z tytułu przejścia jej własności na rzecz [...] z uwagi na przeznaczenie nieruchomości drogę publiczną ul. [...] w [...]. Kwestionowane skargą rozstrzygnięcie jest konsekwencją uprzedniej decyzji Burmistrza z [...] listopada 2000 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości objętej Aktem Własności Ziemi z [...] marca 1975 r. nr [...], stanowiącej dz. nr [...] część z ob. [...] i nr [...] część z ob. [...],[...], dzielnica [...], na skutek którego wyodrębniono m.in. dz.: nr [...] o pow. [...], przeznaczoną pod drogę publiczną ul. [...] w [...]. Z adnotacji na decyzji wynika, że stała się ona ostateczna. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W niniejszej sprawie skutek w postaci przejścia na własność Gminy [...] (obecnie [...]) przedmiotowej działki nastąpił w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział, co znalazło odzwierciedlenie w treści księgi wieczystej nieruchomości nr [...], gdzie jako właściciel figuruje obecnie [...]. Natomiast roszczenie o odszkodowanie za tę działkę przejętą pod budowę ulicy właściciele nieruchomości zgłosili do organu w czerwcu 2017 r. W konsekwencji odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalono na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Kwestią sporną w sprawie nie jest jednak kwota ustalonego odszkodowania, czy też prawidłowość operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości zajętej od drogę (brak zarzutów skargi w tym zakresie), ale podstawa prawna przejścia prawa własności ww. nieruchomości. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że nastąpiło to na mocy decyzji podziałowej Burmistrza z [...] listopada 2000 r. (wydanej na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n.), zaś skarżący kwestionuje powyższe ustalenia twierdząc, że nastąpiło to wcześniej, tj. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjej, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odnosząc się do powyższych twierdzeń skarżącego zauważyć przede wszystkim należy, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja zatwierdzająca podział wymienionej działki, wydana przez Burmistrza na wniosek ówczesnych właścicieli na podstawie art. 98 u.g.n., która skierowania została m.in. do Zarządu Gminy [...], Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, Referatu Ewidencji Gruntów, Wydziału Architektury, Wydziału Inwestycyjno-Technicznego i Wydziału Finansowego Urzędu Gminy [...], a która nie została zakwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Z akt wynika jednocześnie, że do dnia wydania przez Starostę decyzji o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, tj. do dnia 10 lutego 2020 r., nie tylko nie została wydana decyzja w przedmiocie nabycia własności tej nieruchomości przez podmiot publicznoprawny na mocy art. 73 ustawy komunalizacyjnej, ale też do tej daty nie wystąpiono ze stosownym wnioskiem o jej wydanie, mimo że jak wskazano powyżej, wniosek o ustalenie odszkodowania wnioskodawcy skierowali do Prezydenta w czerwcu 2017 r., po uprzednim prowadzeniu negocjacji (pisma z [...] lutego 2017 r., [...] lutego 2017r., [...] kwietnia 2017 r. oraz [...] maja 2017 r.). Sam przy tym skarżący nie przedstawia żadnych dowodów na okoliczność wcześniejszego wszczęcia postepowania w trybie art. 73 ustawy komunalizacyjnej, a jedynie w uzasadnieniu skargi przywołuje, że pismem z [...] marca 2020 r. (a więc już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość) zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] wystąpił do Wojewody z wnioskiem o podjęcie stosownych kroków w celu wydania decyzji, o której mowa jest w art. 73 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej. Pisma tego nie ma jednak ani w aktach administracyjnych sprawy, ani też nie załączono do skargi. Z powyższego wynika, że co najmniej do dnia wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (tj. [...] lutego 2020 r.), nie zostało przed właściwym organem, tj. Wojewodą, zainicjowane (wszczęte) postępowanie w przedmiocie nabycia tej nieruchomości przez podmiot publicznoprawny w trybie art. 73 ustawy komunalizacyjnej. Z kolei w obrocie prawnym w dacie podjęcia tej decyzji, jak i decyzji drugoinstancyjnej, pozostawała ostateczna decyzja podziałowa z [...] listopada 2000 r. W dacie procedowania przez Starostę i Wojewodę była ona wiążąca dla organów administracji z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej statuowaną w art. 16 § 1 K.p.a. Taki stan faktyczny i prawny, stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji, był przedmiotem sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie. Co więcej, Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając za niezasadny zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 73 ustawy komunalizacyjnej wskazał, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie tylko nie przedłożono decyzji o stwierdzeniu nabycia przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ustawy komunalizacyjnej, ale postępowanie takie nawet się nie toczyło. Z kolei rozstrzyganie o tej kwestii w ramach prowadzonego postępowania odszkodowawczego przekraczało jego granice. Inaczej mówiąc okoliczność, że stan prawny nieruchomości nie został potwierdzony decyzją deklaratoryjną wydawaną w trybie art. 73 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, umożliwiło rozpoznanie wniosku o wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., skoro prawo do nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie decyzji podziałowej. W tej sytuacji za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 138 § 2a K.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 i ust. 1 u.g.n. w zw. z art.73 ustawy komunalizacyjnej i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (błędnie wskazanym jako 97 § 1 pkt 1) oraz art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewodę w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Rozpatrując odwołanie od decyzji Starosty, Wojewoda wskazał bowiem, że nie toczy się i nie toczyło postępowanie w trybie art. 73 ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie było zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, możliwe było merytoryczne rozpoznanie sprawy. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Działanie organu administracji publicznej, który najpierw w 2000 r. wydaje decyzję o podziale nieruchomości (decyzja Burmistrza), którą przejmuje własność przedmiotowej działki zajętej pod drogę publiczną (na własność gminy, później miasta), a następnie podnosi, że nie można ustalić odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n z uwagi na zaistnienie przesłanek do jej przejęcia w trybie art. 73 ustawy komunalizacyjnej, godzi w powyższą zasadę konstytucyjną, jak również w wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Takie zachowanie skarżącego uniemożliwia bowiem wnioskodawcom otrzymanie należnego odszkodowania za odjęcie prawa własności po ponad 20 latach od przejęcia nieruchomości przez pomiot publicznoprawny. Wnioskodawcy z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpili bowiem w 2017 r., będąc przeświadczeni o odjęciu prawa własności działki na mocy funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji podziałowej z 2000 r., podczas gdy wnioski o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ustawy komunalizacyjnej należało składać od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasło. Z uwagi na niezasadność zarzutów skargi, uznać należy, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Organy, w zgodzie z zasadami postępowania dowodowego, oceniły przedstawiony operat szacunkowy, prawidłowo uznały go za wiarygodny dowód w sprawie i przyjęły za podstawę określenia wysokości odszkodowania (art. 134 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.). Wartość działki ustalono w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Organy administracji miały podstawy do oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jako rzetelnego i kompletnego. Rzeczoznawca, w zgodzie z art. 130 ust. 1 u.g.n., wycenił nieruchomość według jej stanu i przeznaczenia w dniu wydania decyzji o podziale. Prawidłowo dokonał wyboru podejścia i metody wyceny stosując się do obowiązujących w tym zakresie przepisów, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj, położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca dokonał analizy transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne na terenie [...] w okresie od stycznia 2016 r. do października 2019 r. Okres badania rynku poszerzył na ponad trzy lata ze względu na niewielką ilość transakcji na nieruchomości podobne, przeznaczone pod drogi. W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy, znając cechy wycenianej nieruchomości, dokonał obszernej analizy i charakterystyki rynku lokalnego i wybrał do porównań nieruchomości podobne oraz wyodrębnił cechy porównawcze różnicujące nieruchomość wycenianą od przyjętych do porównań, a następnie ocenił wpływ procentowy tych cech na cenę. Rzeczoznawca mając na uwadze położenie wycenianej nieruchomości szczególną uwagą objął transakcje dotyczące nieruchomości zlokalizowanych w dzielnicach peryferyjnych prawobrzeżnej [...]. W wyniku dokonanej analizy rynku biegły wywiódł, że największy wpływ na cenę mają dwie cechy: możliwości zainwestowania oraz położenie na trenie rynku, argumentując jednocześnie, że działki przeznaczone pod drogi wydzielane są zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ich wielkość i kształt są uwarunkowane liniami rozgraniczającymi, a co za tym idzie możliwości inwestycyjne działek przeznaczonych pod drogi publiczne są podobne i nie mają wpływu na ceny nieruchomości. W związku z tym do analizy przyjęto transakcje na 4 nieruchomościach przeznaczonych pod drogi położonych na terenie peryferyjnych dzielnic [...] podobnych do nieruchomości wycenianej. Wśród analizowanych transakcji cena minimalna wyniosła [...] zł/m2 a cena maksymalna [...] zł/m2, cena średnia [...] zł/m2. Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości wyznaczono 3 atrybuty cenowe najbardziej wpływające na cenę nieruchomości przyjętych do porównań gruntowych i wyznaczono ich wagi w wysokości: położenie 40%, lokalizacja 30% sąsiedztwo 30%. W dalszej części operatu biegły dokonał porównania nieruchomości wycenianej kolejno z 4 przyjętymi do porównań nieruchomościami. Z uwagi na powyższe, wartość wycenianego gruntu według stanu na dzień [...] listopada 2000 r. i przeciętnych cen na dzień [...] listopada 2019 r., została określona na kwotę [...] ([...]). Z powyższego wynika, że w operacie szacunkowym przedstawiono sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości. Sąd nie dostrzegł uchybień w wyborze nieruchomości podobnych oraz w określeniu ich cech charakterystycznych. Rzeczoznawca scharakteryzował bowiem prawidłowo nieruchomość wycenianą tworząc zestawienie cech, które bezpośrednio kształtują jej wartość i ocenił ich wagi. Przeanalizował lokalny rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi położonych na terenie peryferyjnych dzielnic [...] i dokonał wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej określając ich cechy relewantne. Określił wagi poszczególnych cech będące odzwierciedleniem ich wpływu na cenę nieruchomości. W ocenie sądu tak sporządzony operat spełnia wymogi formalne. Oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz ustaleniu współczynników korygujących. W konsekwencji operat ten mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Konkludując wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym również tych powoływanych przez skarżącego, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. W sprawie nie naruszono także przepisów postępowania. Organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły bowiem stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze m.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku zobowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Brak było jednocześnie możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.