I SA/Wa 2299/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2023 r. nr DSZ-V.4321.1.643.2022.MU w przedmiocie dodatku dyferencyjnego oddala skargę. Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania K. S. (dalej: "Skarżąca") decyzją z 18 września 2023 r. nr DSZ-V.4321.1.643.2022.MU, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda") z 2 listopada 2022 r. nr [...] o odmowie prawa do świadczenia rodzicielskiego w formie dodatku dyferencyjnego na dzieci F. S. i F. S. w okresie od 1 lutego 2019 r. do 7 października 2019 r. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca w dniu 25 lutego 2019 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na dzieci F. S. i F. S. We wniosku oświadczyła, że ojciec dzieci, jest osobą aktywną zawodowo na terytorium [...] (dalej: "[...]"). W okresie objętym wnioskiem była osobą nieaktywną zawodowo zamieszkującą wraz z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Polska"). Powyższy wniosek, na podstawie art 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 323) dalej: "u.ś.r.", został przekazany do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego [...], w celu ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia 28 czerwca 2019 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego na podstawie wniosku złożonego dnia 25 lutego 2019 r. przez K. S. za okres od 1 lutego 2019 r. do 6 stycznia 2020 r. oraz wskazał, ze pierwszeństwo zastosowania ma ustawodawstwo [...]. Wojewoda Dolnośląski decyzją z 2 listopada 2022 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra z 18 września 2023 r., odmówił Skarżącej prawa do świadczenia rodzicielskiego w formie dodatku dyferencyjnego na dzieci F. S. i F. S. w okresie od 1 lutego 2019 r. do 7 października 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że skoro ojciec dzieci jest osobą aktywną zawodowo na terytorium [...], a zamieszkująca w Polsce Skarżąca, jest osobą nieaktywną zawodowo, to krajem właściwym do wypłaty świadczeń rodzicielskich są na zasadzie pierwszeństwa [...]. W tym aspekcie organy odwoływały się do reguły ustanowionej w art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2004.166.1 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) dalej: "rozporządzenie nr 883/2004", zgodnie z którą, w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie kolejność pierwszeństwa jest następująca: z różnych tytułów w pierwszej kolejności prawa udzielone z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskane na postawie miejsca zamieszkania. Zwracały przy tym uwagę, że działania te wynikają z zakazu kumulacji świadczeń o charakterze rodzinnym, przewidzianego w art. 10 powołanego rozporządzenia. Wskazały, że zgodnie z przepisami unijnymi, wnioskodawca nie ma możliwości wyboru kraju właściwego do wypłaty świadczeń. Minister podkreślił jednocześnie, że złożony przez Skarżącą wniosek winien zostać niezwłocznie przekazany przez organ wojewódzki do instytucji [...] celem rozpatrzenia go tak, jakby został złożony bezpośrednio w tej instytucji, zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004. Zauważył jednak, że brak rozpatrzenia wniosku przez instytucję [...], spowodowany brakiem współpracy ze strony wnioskodawcy, skutkować będzie brakiem możliwości ponownego przeliczenia świadczeń przez polską instytucję. Wojewoda dokonał przeliczenia analogicznego świadczenia przysługującego w [...] wynoszącego 300 euro miesięcznie, stwierdzając, że równowartość tego świadczenia wynosi 1288,92 zł miesięcznie (po kursie z dnia 2 stycznia 2019 r., w wysokości 1 euro = 4,2964 zł), a zatem organy stwierdziły, że przewyższa ono kwotę, o której przyznanie ubiega się Skarżąca w Polsce. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 17c ust 9 pkt 5 u.ś.r. poprzez dobrowolne uznanie, że zostały spełnione przesłanki "odmowy przyznania dodatku dyferencyjnego'’; 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) dalej: "Kpa", poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść Skarżącej w zakres interpretowania; b) art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nadużywający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; c) art. 80 Kpa poprzez nie uwzględnienie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dowolnej, a nie swobodnej jego oceny; d) art. 7, art. 10 w zw. z art 77 § 1 Kpa poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący; e) art 11 Kpa poprzez nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; f) art. 107 § 1 Kpa poprzez brak sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego decyzji, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; g) art. 7, art 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikającego z braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkreśliła również, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby o świadczenie rodzicielskie za granicą ubiegała się matka lub ojciec dziecka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja Ministra oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody nie naruszają obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonania rozporządzenia nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE L 284 z 30 października 2009 r.) oraz przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Na gruncie niniejszej sprawy okolicznością niesporną jest, że ojciec dzieci (K. S.), na które Skarżąca oczekiwała przyznania na okres od 1 lutego 2019 r. do 7 października 2019 r. prawa do świadczenia rodzicielskiego przebywał w tym okresie oraz pracował w kraju członkowskim Unii Europejskiej, tj. [...]. W konsekwencji, z mocy art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 883/2004, podlegał tamtemu ustawodawstwu. Skarżąca natomiast w tym czasie zamieszkiwała (i zamieszkuje nadal) w Polsce, pozostając zawodowo nieaktywną. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie nie budzą również wątpliwości Sądu. Zgodnie z art. 67 rozporządzenia nr 883/2004 osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Oznacza to, że przepisy o koordynacji mają zastosowanie (według uregulowań ww. rozporządzenia oraz rozporządzenia nr 987/2009), już tylko ze względu na fakt zamieszkiwania członka rodziny (w tym przypadku ojca dzieci) w drugim Państwie Członkowskim. Samo natomiast pojęcie "świadczeń rodzinnych", zdefiniowane w art. 1 lit. z rozporządzenia nr 883/2004, oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Zważywszy zaś, że definicja ta obejmuje wszelkie świadczenia przyznawane na pokrycie wydatków rodziny (z wyjątkiem świadczeń wprost wymienionych w załączniku do rozporządzenia), odnosi się ona także do przewidzianego w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Przysługuje matce lub ojcu dziecka, przez okres 65 tygodni w przypadku urodzenia dwojga dzieci przy jednym porodzie (art. 17c ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 2 u.ś.r.). Ponadto, w myśl art. 17c ust. 9 pkt 5 u.ś.r., świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli ww. osobom przysługuje za granicą świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia rodzicielskiego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W świetle powyższych unormowań brak jest zatem usprawiedliwionych podstaw do podważania samej zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - co usiłuje uczynić Skarżąca. Celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004, a także przepisów rozporządzenia nr 987/2009 jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie zaś pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 tego rozporządzenia, świadczenia udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. Zasady pierwszeństwa uregulowane zostały w art. 68 ust.1 lit. a i b rozporządzenia. Skarżąca jest osobą nieaktywną zawodowo, a tytuł do świadczenia rodzicielskiego wywodzi z zamieszkiwania w Polsce. Z kolei ojciec dzieci w spornym okresie był uprawniony do świadczenia z tytułu wykonywania pracy zarobkowej na własny rachunek na terenie [...]. Zachodzi tym samym w rozpoznawanej sprawie przypadek świadczeń wypłacanych z różnych tytułów. Z tych przyczyn słusznie znalazł zastosowanie przepis art. 68 ust.1 lit. a rozporządzenia, który dla takich okoliczności faktycznych przyjmuje następującą kolejność pierwszeństwa: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania. Tak więc fakt zamieszkiwania dzieci uprawnionej do świadczenia rodzinnego w Polsce nie stanowi przyczyny odmowy jego przyznania ojcu, który zamieszkuje w [...], w związku z zatrudnieniem na terenie tego państwa. Osoby wykonujące pracę w Państwie Członkowskim podlegają ustawodawstwu tego państwa i są uprawnione w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa. [...] były więc krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń rodzinnych ze względu na wykonywanie pracy w tym państwie przez ojca dzieci, przy równoczesnym braku aktywności zawodowej samej Skarżącej w Polsce. Powyższe okoliczności, które nie budzą zastrzeżeń Sądu, przesądzają o stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie świadczenia rodzinne w [...] i w Polsce są przyznawane z różnych tytułów, tj. w [...] – z tytułu wykonywania pracy przez męża Skarżącej i ojca dzieci, a w Polsce wyłącznie z tytułu zamieszkiwania Skarżącej i dzieci. Tak więc Skarżąca, co słusznie podniósł Minister, nie miała możliwości wyboru z jakiego systemu prawnego będzie pobierała świadczenie, gdyż decydowały o tym zasady unijne. Zatem zarzuty w tym przedmiocie uznać należy za niezasadne. W sprawie niniejszej, zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004 [...] były krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń rodzinnych ze względu na wykonywanie pracy w tym państwie przez ojca dzieci. Przepisy rozporządzenia nr 883/2004 oraz rozporządzenia nr 987/2009, nie przewidują możliwości porównania rodzajów świadczeń rodzinnych i w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane (w przedmiotowej sprawie postanowienie Wojewody z 28 czerwca 2019 r. nr [...]) do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę (art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004). Ustawodawca unijny nie przewidział możliwości analizy, czy dany rodzaj świadczenia występuje na terytorium danego państwa lecz zastosował ogólne zasady porównywania całych grup świadczeń bez możliwości porównywania warunków nabywania konkretnego świadczenia i jego celu. Słusznie zatem organy porównały jedynie wysokości tych świadczeń, czyli kwoty które można uzyskać w ramach świadczeń rodzinnych w poszczególnych państwach i w przypadku różnicy zobowiązane byłyby do wypłaty dodatku dyferencyjnego. Minister słusznie powołał się na decyzję Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego H12 z dnia 19 października 2021 r. dotyczącą daty, zgodnie z którą bierze się pod uwagę przy ustalaniu kursu wymiany, o którym mowa w art. 90 rozporządzenia nr 987/2009 (Dz.U.UE.C.2022.93.6), kurs wymiany opublikowany dla pierwszego dnia miesiąca bezpośrednio poprzedzający miesiąc, w którym przepis musi być zastosowany. W związku z tym prawidłowo wskazał, że wartość [...] świadczenia stanowi równowartość 1288,92 zł (zgodnie z przelicznikiem kursów średnich walut Europejskiego Banku Centralnego na dzień 2 stycznia 2019 r. - 4,2964 zł). W związku z powyższym Sąd uznał, że analiza wysokości otrzymywanych świadczeń rodzinnych dokonana przez organy była zasadna. W przedmiotowej sprawie z uwagi na okoliczność, że świadczenie przysługujące na podstawie ustawodawstwa [...] (4,2964 zł) było wyższe od świadczenia przysługujące w Polsce (zgodnie z art. 17c ust. 5 u.ś.r. kwota wynosi 1000 zł), Skarżącej nie przyznano prawa do dodatku dyferencyjnego w postaci świadczenia rodzicielskiego na dzieci F. S. i F. S. w okresie od 1 lutego 2019 r. do 7 października 2019 r. Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu skargi literalnej treści art. 17c ust. 9 pkt 5 u.ś.r., Sąd stwierdza, że organy wykazały (czyli tak jak domaga się tego Skarżąca), iż w okresie którego dotyczył wniosek (tj. od 1 lutego 2019 r. do 7 października 2019 r.) ojciec dzieci był zatrudniony w [...], a zatem wykazały, że przysługuje mu we wnioskowanym okresie świadczenie uregulowane w ustawodawstwie [...]. Jednocześnie Minister prawidłowo wskazał Skarżącej, że w sytuacji wydania decyzji przez instytucję [...], w konsekwencji przesłanego wniosku z Polski, w zakresie wysokości przysługujących Skarżącej świadczeń i przesłaniu tej decyzji do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego [...], Wojewoda ponownie dokona weryfikacji kwoty świadczenia należnego w Polsce. Pouczył również, że zgodnie z art. 32 ust 4 u.ś.r. Wojewoda może zmienić decyzję o odmowie prawa do świadczeń rodzinnych jeżeli instytucja zagraniczna odmówiła prawa do świadczeń zagranicznych. Zatem Skarżąca nie pozostanie pobawiona świadczeń jej należnych. Słusznie Minister zauważył, że brak rozpatrzenia wniosku przez instytucję [...], spowodowany brakiem współpracy ze strony wnioskodawcy, skutkować będzie brakiem możliwości ponownego przeliczenia świadczeń przez polską instytucję. Postępowanie wszczynane na wniosek zawsze wymaga współpracy wnioskodawcy. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 Kpa, to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 Kpa. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej podkreślając, że Skarżąca – w omawianym stanie faktycznym sprawy – nie ma możliwości (według swojego uznania) dokonania wyboru kraju właściwego do wypłaty świadczeń. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji.