I SA/Wa 23/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania K. T. od decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2011 r., nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] w części, w jakiej grunt stanowiący własność W. nie został oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich oraz odmawiającej zwrotu budynku znajdującego się na tym gruncie, a w pozostałym zakresie umarzającej postępowanie - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] maja 2011 r. Prezydent W. po rozpoznaniu wniosku M. T. z [...] lipca 1965 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W., przy ul. [...], nr hip. [...] - odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz odmówił zwrotu budynku znajdującego się na gruncie, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Stanowiła ona własność M. E. z W. T. Była właścicielka nie złożyła w ustawowym terminie wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Natomiast [...] lipca 1965 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Wniosek ten organ I instancji rozpatrzył w trybie art. 214 ust. 1 i 2 ustawy gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm., dalej). Powołując się na art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ I instancji wskazał, że zobligowany jest ustanowić użytkowanie wieczyste na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, jeżeli wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego został złożony w terminie do 31 grudnia 1988 r., a grunt był zabudowany jednym z budynków wymienionych w art. 214 ust. 2 ustawy. Jak wynika z akt sprawy budynek przy ul. [...] został całkowicie zniszczony, a w latach 50-tych na przedmiotowym gruncie został wybudowany zespół budynków mieszkalnych w zupełnie innym kształcie niż zabudowa przedwojenna. Ze względu na to, że na przedmiotowym gruncie w dniu [...] listopada 1945 r. nie istniał budynek, organ I instancji odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego byłej właścicielki. Ponadto, powołując się na art. 214 ust. 5 ustawy organ umorzył postępowanie w stosunku do gruntu stanowiącego własność W. i oddanego w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich, gdyż uznał, że w tym zakresie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Od decyzji Prezydenta odwołał się K. T. podnosząc, iż narusza ona przepisy prawa materialnego, tj. art. 214 ust. 2 i 5 ustawy poprzez ustalenie, że następcy prawnemu właściciela nieruchomości nie przysługuje prawo wynikające z art. 214 ust. 1 ustawy, pomimo że wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste został złożony przed 31 grudnia 1988 r. Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowi art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym: 1. Poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. zgłosili oni lub ich następcy prawni wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona nieruchomość stanowiąca ich dawną własność. 2. Zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20 oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zwrotowi na podstawie wyżej wskazanych przepisów nie podlegają nieruchomości zabudowane po dniu wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, tj. po 21 listopada 1945 r., niezależnie od tego, że chodzi o budynek, który został wymieniony w art. 214 ust. 2 ustawy (zob. wyroki NSA z 11 maja 1992 r., IV SA 69/92, niepubl., oraz z 31 sierpnia 1992 r., IV SA 337/92, niepubl.). Organ odwoławczy wskazał, że budynek o adresie [...] został całkowicie zniszczony przed [...] listopada 1945 r. Nawet, gdyby został odbudowany na przedmiotowym gruncie jeden z budynków wymienionych w art. 214 ust. 2 ustawy, to nie byłaby spełniona przesłanka do jego zwrotu na podstawie powołanych przepisów. Organ zaznaczył, że na spornym gruncie został wybudowany w latach 50-tych ubiegłego wieku zespół budynków mieszkalnych w zupełnie innym kształcie niż zabudowa przedwojenna. Zdaniem organu odwoławczego, chociaż wniosek został złożony w terminie (tj. przed 31 grudnia 1988 r.), brak jest podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 214 ust. 5 ustawy przepisu ust. 2 nie stosuje się do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym, niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie. Tym samym co do części gruntu przedmiotowej nieruchomości, który stanowi własność W. i został oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz innych, niż skarżący osób organ umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2017 r. wniósł K. T. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę: 1) art. 214 ust. 2 ustawy w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu, tj. przed 21 listopada 1945 r. została całkowicie zniszczona, gdy w rzeczywistości w toku zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie znajdują się żadne dowody wskazujące na powyższą okoliczność; 2) art. 214 ust. 2 ustawy w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1332), poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę przyznania znajdującym się na nieruchomości pozostałościom budynku, statusu jednego z rodzajów budynku wskazanym w art. 214 ustawy; 3) art. 214 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż wskazane w treści przepisu kumulatywnie przesłanki nie wystąpiły, gdy w rzeczywistości stosowny wniosek został złożony przez osobę uprawnioną przed 31 grudnia 1988 r., a ponadto w dacie wejścia w życie dekretu, tj. przed 21 listopada 1945 r., na nieruchomości przy ul. [...] istniała zabudowa; 4) art. 7a kpa w zw. z art. 214 ust. 2 ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie i w sytuacji braku jednoznacznych dowodów, co do posadowienia budynków na nieruchomości gruntowej nie rozstrzygnięciu na korzyść skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że istota problemu sprowadza się do błędnego zastosowania art. 214 ust. 2 ustawy, poprzez przyjęcie, iż budynek w dniu wejścia w życie dekretu został całkowicie zniszczony. Zaznaczył, że w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazano, iż z karty rejestracyjnej z 1948 r. wynika, że budynek o adresie "[...]" został całkowicie zniszczony. Natomiast z dalszej części uzasadnienia wynika, iż na spornym gruncie w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. znajdowały się ruiny, "których nie można uznać za budynek mieszkalny". W ocenie skarżącego stanowisko to jest błędne. Podkreślił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji domu jednorodzinnego czy też domu mieszkalnego, wobec czego w tym zakresie celowym jest posiłkowanie się przepisami ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego w kontekście ustaleń i wniosków, jakie poczyniły organy obu instancji istotna jest ocena, czy "ruiny" mogą być uznane za budynek w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Posiłkując się definicją wskazaną w treści art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane istotne jest, czy wskazane tam elementy muszą wystąpić jednocześnie. Określenie ruiny, o którym mowa w treści decyzji organu I instancji nie przesądza ostatecznie w jakim stanie była sporna nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu i czy trafne jest w tym zakresie stanowisko prezentowane przez organy obu instancji. Skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1849/15, w którym Sąd ten stwierdził, że: "Dla zakwalifikowania obiektu jako budynku istotne jest to, czy został on pierwotnie zrealizowany jako obiekt posiadający dach nie zaś okoliczność, że w pewnym momencie dach ten czasowo został zniszczony lub zdemontowany". Zdaniem skarżącego w przypadku spornej nieruchomości mowa jest o "ruinach", które z pewnością posiadały wykazywane w przepisie ustawy - Prawo budowlane zarówno fundamenty, przegrody budowlane i dach - nawet, jeżeli dwa ostatnie elementy były częściowo uszkodzone lub w przypadku dachu zniszczone. Skarżący zaznaczył, że nie ma dowodów, które jednoznacznie przesądzałyby o trafności stanowiska obu organów. Z jednej strony jest w aktach sprawy zaświadczenie Sądu Okręgowego w W. Wydział Hipoteczny Miejski z [...] marca 1943 r., nr Rep. [...], który potwierdza, że przedmiotowy grunt był zabudowany nieruchomością mieszkalną w 1943 r., zaś z drugiej strony znajduje się także informacja z Archiwum Państwowego o karcie rejestracyjnej nieruchomości z 1948 r. wskazującej, iż budynek został zniszczony. Nie ma przy tym wskazania dokładnej daty jego uszkodzenia. W ocenie skarżącego czyni to niemożliwym postawienie jednoznacznej tezy, iż dacie wejścia w życie dekretu sporna nieruchomość nie była zabudowana żadnym budynkiem. Skarżący podkreślił, że przesłanki z art. 214 ustawy powinny zostać spełnione kumulatywnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Skarga nie jest zasadna. Prawidłowo organ rozpoznał wniosek M. T. z [...] lipca 1965 r. na podstawie przepisu art. 214 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosek ten został złożony po upływie terminu określonego w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, wobec tego w dacie orzekania organ mógł go rozpoznać jedynie na podstawie wyżej wskazanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd podzielił w całości stanowisko organów, zawarte w uzasadnieniach decyzji, że wniosek z [...] lipca 1965 r. nie mógł zostać uwzględniony. Stosownie do treści art. 214 ust. 1 ustawy poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4, 5 i 8 dekretu warszawskiego wygasły na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zgodnie z art. 214 ust. 2 powołanego wyżej przepisu zwrot nieruchomości przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Przyznanie prawa użytkowania wieczystego uzależnione więc zostało od spełnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. stosowny wniosek musiał zostać złożony w przewidzianym terminie (do 31 grudnia 1988 r.) oraz grunt musiał być zabudowany w sposób określony w powołanym przepisie. Niewystąpienie chociażby jednej z tych przesłanek skutkuje nieuwzględnieniem wniosku i w konsekwencji wydaniem przez organ decyzji odmownej. Przy czym istotny jest stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r., tj. w dniu 21 listopada 1945 r. Nie budzi wątpliwości, że wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego został złożony w terminie wskazanym w art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast spełnienie drugiej przesłanki, tj. zabudowania działki. Przepis art. 214 ust. 2 ustawy wymaga, by w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. 21 listopada 1945 r. nieruchomość była zabudowana jednym z budynków rodzajowo określonych przez ustawodawcę. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] w dacie wskazanej w przepisie nie był zabudowany. Dla oceny, czy przed dniem 21 listopada 1945 r. na nieruchomości istniał budynek istotne są zebrane w sprawie dowody, w tym dokumenty archiwalne. Z rejestracji nieruchomości Zarządu Miejskiego W. z [...] listopada 1948 r. wynika, że na nieruchomości przy ul. [...] budynek określony został jako "stosy gruzów", ze wskazaniem kategorii zniszczeń VII. Jak wynika z materiałów archiwalnych załączonych do pisma Archiwum Państwowego W. z [...] sierpnia 2009 r., kategoria zniszczeń VII oznaczała budynki zniszczone całkowicie. W dokumencie lustracji z [...] października 1946 r., w poz. [...] - ul. [...] również wskazano kategorię zniszczeń budynku VII. Natomiast w opisie zniszczeń wskazano budynek jako całkowicie zniszczony i "do rozbiórki". W piśmie z [...] listopada 1959 r. skierowanym do Prezydium [...] Rady Narodowej w W. M. T. podała, że budynek przy ul. [...] został zburzony w czasie powstania w 1944 r. Słusznie zatem organy stwierdziły, że na powyższym gruncie w dniu wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. nie znajdował się budynek. Natomiast obecnie istniejące budynki zostały zbudowane po wojnie w zupełnie innym kształcie, niż zabudowa przedwojenna. Wybudowane zostały w latach 50 - tych ubiegłego wieku ze środków Skarbu Państwa. Wobec tego zarzut skarżącego dotyczący braku materiału dowodowego potwierdzającego, że budynek znajdujący się na tej nieruchomości został całkowicie zniszczony przed dniem 21 listopada 1945 r. nie mógł zostać uwzględniony. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami stan zabudowania ocenia się na dzień wejście w życie dekretu warszawskiego, tj. na 21 listopada 1945 r. Podnoszone zatem w skardze okoliczności, że pozostałościom budynku (tj. "stosom gruzów") organ mógł przyznać status jednego z rodzajów budynku wskazany w treści art. 214 ust. 2 ustawy w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie zasługują na aprobatę. Otóż w dniu 21 listopada 1945 r. nie obowiązywały przepisy obecnego Prawa budowlanego, wobec tego powoływanie się na tę ustawę jest całkowicie chybione. Ubocznie należy tylko wskazać, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane za budynek mieszkalny należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach i fundamenty. Z akt spawy nie wynika, że ruiny budynku przy ul. [...] miały dach. Trudno także uznać ruiny czy też, jak zostało to określone w karcie "rejestracji nieruchomości" z 1948 r. "stos gruzów", za budynek mieszkalny. Poza tym, jak powszechnie wiadomo z historii [...] w W., gdzie znajduje się ul. [...], zostało całkowicie zniszczone w czasie powstania [...]. Ze wszystkich wyżej wskazanych przyczyn zarzut braku dowodów na całkowite zniszczenie budynku, a w konsekwencji zarzuty naruszenia art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i art. 77 § 1 kpa są niezasadne. Także zarzut dotyczący naruszenia art. 7a kpa w zw. z art. 214 ust. 2 ustawy, poprzez brak rozstrzygnięcia na korzyść strony jest chybiony. Zgodnie z art. 7a § 1 kpa, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Podnieść należy, że o istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić wówczas, gdy treść normy prawa po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów nadal budzi wątpliwości. Zasada rozstrzygania "na korzyść strony" o której mowa art. 7a kpa odnosi się wyłącznie do wątpliwości co do stanu prawnego, a nie stanu faktycznego sprawy, z czym skarżący wiąże rozumienie treści tego przepisu. Otóż w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do rozumienia art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza tym niniejsze postępowanie nie dotyczy nałożenia na stronę obowiązku ani ograniczenia lub odebrania jej uprawnienia. Podsumowując stwierdzić należy, że organy zgodnie z prawem przeprowadziły postępowanie, prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przekonująco decyzje, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów. Trafne jest stanowisko organów, że na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], w dniu wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r., tj. 21 listopada 1945 r. nie istniał budynek. Prawidłowo także na podstawie art. 214 ust. 5 ustawy organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność W. oddanego w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.