I SA/Wa 2304/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w G., obręb [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie Węzła [...] (droga krajowa [...]) z ulicą [...] (droga krajowa nr [...])- Węzła [...] w G. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł, w tym na rzecz Z. K. w kwocie [...] zł, J. K. w kwocie [...] zł, A. K. w kwocie [...] zł, R. K. w kwocie [...] zł i L. B. oraz J. B. w kwocie [...] zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w/w nieruchomości, stanowiącej uprzednio współwłasność Z. K., J. K., A. K., R. K., L. B. i J. B. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że skoro rzeczoznawca majątkowy przesłała nowe operaty szacunkowe z dnia 21 grudnia 2011 r., to istnieje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Wojewoda [...], po ponownej analizie akt, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa spornej nieruchomości. Od w/w decyzji odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożył J. K. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowiły operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego H. A. w dniu 21 listopada 2011 r. W operatach tych zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Jak wyjaśnił organ, autorka operatów ustaliła, iż przedmiotowa nieruchomość w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod budowę Obwodnicy [...]. Rzeczoznawca obserwacją objęła rynek lokalny transakcji zawieranych pod drogi w G. oraz G. o lokalizacji podobnej do nieruchomości wycenianej, tj. działki nabywane pod budowę lub modernizację dróg. Do ostatecznej analizy przyjęła zbiór 13 transakcji z okresu od grudnia 2009 r. do listopada 2011 r., przeznaczonych w dokumentach planistycznych pod komunikację znajdujących się na obszarze G. i G. Następnie autorka operatu wskazała, iż nieruchomość o cenie minimalnej położona jest na obrzeżach G. wśród nieruchomości o zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej, a w nieco dalszym sąsiedztwie również pod usługi. Nieruchomość posiada małą powierzchnię, średnio korzystne otoczenie (tereny w części zabudowane, w większości jednak do zagospodarowania), z dojazdem drogą gruntową utwardzoną, częściowo asfaltową. Natomiast transakcja o cenie maksymalnej obejmowała grunt położony w pobliżu śródmieścia G. wśród nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Działka posiada małą powierzchnię i przeciętne otoczenie. Dojazd drogą gruntową utwardzoną, częściowo asfaltową. Biegła ustaliła ponadto, iż na wartość przedmiotowej nieruchomości największy wpływ mają takie cechy jak lokalizacja (waga 25%), przeznaczenie (waga 20%), powierzchnia (waga 15%), otoczenie (waga 15%). dojazd (waga 15%) i rodzaj (waga 10%). Ostatecznie wartość nieruchomości została ustalona w wysokości [...] zł na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przechodząc do oceny operatów szacunkowych Minister – powołując się na treść przepisów w/w rozporządzenia – uznał, iż zostały one sporządzone prawidłowo. Odpowiadając na zarzuty strony organ podniósł, że dobór nieruchomości porównawczych oraz wybór cech rynkowych mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Odnosząc się do argumentu J. K., iż w operacie szacunkowym z dnia 21 listopada 2009 r. i z dnia 21 listopada 2011 r. biegła określiła, iż skorygowana średnia cena 1 m² wynosi [...] zł, Minister wskazał, iż biegła przy ponownej wycenie przyjęła zupełnie inne nieruchomości porównawcze, określając jednocześnie ponownie wartość współczynników korygujących. Odnosząc się natomiast do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 18 maja 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. O. (w odwołaniu strona błędnie wskazała, iż autorem tej wyceny był H. J.) w celu określenia wartości działki [...] położonej w G., przeznaczonej pod inwestycję drogową, organ odwoławczy wyjaśnił, że operat ten został sporządzony dla innej nieruchomości, sąsiadującej z działkami będącymi przedmiotem niniejszego postępowania odszkodowawczego. Tymczasem ocenie może podlegać jedynie opinia o wartości nieruchomości będącej przedmiotem wyłącznie niniejszego postępowania odszkodowawczego. Każdy operat szacunkowy jest bowiem indywidualną opinią o wartości danej nieruchomości i nie może stanowić jakiegokolwiek materiału porównawczego dla określenia wyceny innej nieruchomości. Tym samym Minister uznał, że operat z dnia 18 maja 2010 r. nie może zostać wykorzystany dla celu określenia prawidłowości ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł J. K. zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, w szczególności: a) § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego – w brzmieniu obowiązujących w chwili wydania decyzji przez organ II instancji – poprzez uznanie, iż sporządzony na użytek postępowania operat szacunkowy z dnia 21 listopada 2011 r., sporządzony przez biegłą, spełnia wymogi stawiane przez przepisy, które weszły w życie w trakcie postępowania, tj. dnia 26 sierpnia 2011 r., b) art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez wadliwe wytypowanie nieruchomości podobnych bez uwzględnienia przeznaczenia gruntów przyległych, a przez to wadliwe uznanie przedłożonego do akt sprawy operatu szacunkowego, jako przydatnego do rozstrzygnięcia sprawy, c) art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niewłaściwe ustalenie wartości rynkowej nieruchomości w wyniku przyjęcia wadliwego operatu szacunkowego, d) art. 134 ust. 2 u.g.n. oraz art. 154 u.g.n. poprzez wadliwe przyjęcie, nieuwzględnienie i brak weryfikacji przez organ I i II instancji cech charakterystycznych przejmowanej nieruchomości w postaci jej położenia, wielkości, możliwości rozwojowych, w tym przede wszystkim przeznaczenia nieruchomości przyległych, pomimo narzucających się oczywistych wątpliwości co do rzetelności tego operatu, 2. przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez niezbadanie w sposób wnikliwy i wyczerpujący sprawy i przyjęcie do wyceny nieruchomości nieadekwatnych danych, a nadto niepowołanie innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego, co w sposób oczywisty służyłoby obiektywizacji postępowania dowodowego. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto J. K. wniósł o powołanie nowego biegłego – rzeczoznawcy majątkowego celem dokonania wyceny nieruchomości oznaczonej w dacie jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w G., obręb [...]. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej ppsa ), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dlatego ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Stwierdzenia takiego nie mógł podważyć sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., skoro wbrew twierdzeniom skarżącego, cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony. Zarzuty dotyczące operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego w ocenie Sądu nie są zasadne. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy: ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przytaczanej dalej jako specustawa drogowa (t.j. Dz.U.2008.193.1194 ze zm.), ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n. (Dz.U.2010.102.651 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 ze zmianami, dokonanymi w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. Dz.U.2011.165.985), dalej rozporządzenie, dotyczące przysługiwania, a także zasad ustalania i wysokości odszkodowania za nieruchomość, która stała się z mocy prawa, własnością Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ustalił odszkodowanie za sporną nieruchomość, o której mowa w art. 12 ust. 4 ustawy drogowej, na rzecz dotychczasowych właścicieli (art. 12 ust. 4f), przyjmując odszkodowanie, o którym mowa w art. 12 ust. 4a według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji (decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r., oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 ustawy drogowej). Podstawę wysokości ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej słusznie podkreślił, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji). W przypadku zaś, gdy brak jest planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2). Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W sprawie niniejszej przejęte zostały z mocy prawa działki położone w G., obręb [...], oznaczone ewidencyjne numerami : [...], [...], [...] i [...]. Mając na uwadze treść wyżej powołanych przepisów należy przy ustalania odszkodowania mieć na uwadze przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Autorka operatu szacunkowego, będącego w niniejszej sprawie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, wskazała że w planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budowę Obwodnicy [...]. Zatem cel wywłaszczenia ww. działek był tożsamy z ich przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w takiej sytuacji wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cech transakcyjnych nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca majątkowy, do którego należy wybór metody wyceny przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości, zastosował w operacie szacunkowym z dnia 21 listopada 2011 r. podejście porównawcze: metodą korygowania ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia od 26 sierpnia 2011 r.). Do porównań autorka operatu przyjęła 15 transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi znajdujących się w G. i G., o lokalizacji zbliżonej do nieruchomości wycenianej. W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego ma istotne znaczenie dla wyceny nieruchomości, jako jeden z elementów mających wpływ na tę wycenę. Jak ustalono w trakcie postępowania, przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji z [...] czerwca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej położona była na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Fragment południowo – zachodniej części "[...]" w mieście G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] lipca 2002 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] lutego 2003 r.) zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] – droga ekspresowa nr [...] (Obwodnica [...]), płd.–zach. ćwiartka węzła z ul. [...], a więc był to teren przeznaczony pod drogę publiczną. Wobec tego chybione jest stanowisko skargi, że nieruchomość winna być wyceniana przyjmując do porównań nieruchomości według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Skoro przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była według planu pod Obwodnicę [...], to prawidłowo rzeczoznawca, charakteryzując i analizując rynek nieruchomości, poddała analizie nieruchomości gruntowe przeznaczone pod drogi oraz zajęte pod drogi publiczne. Tylko wtedy można przyjąć przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, gdy nie ma transakcji nieruchomościami drogowymi. Skoro takie transakcje były, to prawidłowym jest, że zostały uwzględnione przez rzeczoznawcę w procesie wyceny. Nie można również podzielić zarzutu skargi, że na nieprawidłowość operatu szacunkowego wskazuje oszacowanie nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działka nr [...] na kwotę [...] zł za m2, w sytuacji, gdy 1 m2 przedmiotowych działek został oszacowany na kwotę [...] zł (działki nr [...], [...] i [...]) i [...] zł (działka nr [...]). Z odpisu operatu szacunkowego dotyczącego wyceny działki nr [...] wynika, że położona jest ona na terenie, gdzie plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał zabudowę mieszkaniowo – usługową, a więc jej przeznaczenie było inne, niż przeznaczenie wycenianych w przedmiotowej sprawie działek. Ponieważ w niniejszej sprawie Minister nie miał wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego H. A., odniósł się do zarzutów pod adresem tego operatu zgłoszonych przez stronę, a ocena organu nie budzi wątpliwości Sądu, nie było w sprawie podstaw do uwzględnienia omawianego zarzutu skargi i do kwestionowania wysokości odszkodowania ustalonego przez organy administracji. Sąd oddalił wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowody z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność wyceny przedmiotowej nieruchomości. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że Sąd przeprowadza postępowanie dowodowe tylko wyjątkowo, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Należy również dodać, że uzupełniające postępowanie dowodowe dotyczy wyłącznie dowodu z dokumentów, nie ma zaś takiego charakteru dowód z opinii biegłego, czego domaga się pełnomocnik skarżącego . Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.