I SA/Wa 2304/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Kamil Kowalewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 12 września 2023 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, po rozpatrzeniu zażalenia W. B., postanowieniem z 19 października 2023 r. nr SKO/4111/955/2023 utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] września 2023 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści potwierdzającej okres pełnienia funkcji sołtysa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. W. B. wnioskiem z 11 września 2023 r. wystąpił o wydanie zaświadczenia dla potrzeb postępowania Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w przedmiocie prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa o treści: "W. B., zam. [...], [...]. PESEL [...] - pełnił funkcję sołtysa wsi [...], gm. [...], powiat [...], przez pełne dwie kadencje, tj. przez okres pełnych 8 lat". Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] września 2023 r. orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia przytoczył podstawę prawną i wskazał, że Urząd Gminy nie dysponuje danymi pozwalającymi na stwierdzenie faktów lub okoliczności, których domagał się wnioskodawca. Z posiadanej dokumentacji wynika bowiem, że funkcję sołtysa w miejscowości [...], gm. [...] sprawował on w okresie: od [...] grudnia 1990 r. do [...] stycznia 1995 r. oraz od [...] stycznia 1995 r. do [...] grudnia 1998 r., co udokumentowano wydanym już zaświadczeniem z [...] lipca 2023 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył W. B. Zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa oraz aktu prawa lokalnego, tj. stosownej uchwały Rady Gminy w [...] dotyczącej uchwalenia Statutu Sołectwa [...] z terenu Gminy [...] ustalającej, że kadencja organów sołectwa trwa cztery lata oraz błąd w ustaleniach faktycznych, tj. niezasadne w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy uznanie, że pełnił on funkcję sołtysa mniej niż osiem lat, tj. 7 lat 11 miesięcy i 22 dni, podczas gdy faktycznie pełnił on tę funkcję przez pełne dwie kadencje, czyli równe 8 lat. Skarżący podkreślił, że organ przyjął błędne założenie przy ustalaniu czasu trwania jego funkcji, kierując się datami wyboru kolejnego sołtysa bądź datami stosownych uchwał rad gminy, podczas gdy winien uznać, że fakt sprawowania dwóch "pełnych" kadencji - jako że określone one zostały w statucie na 4 lata - oznacza, że pełnił on tę funkcję przez osiem lat. Skarżący wniósł o nakazanie organowi I instancji wydania zaświadczenia o żądnej treści, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z ostrożności procesowej wniósł o zobowiązanie organu do zwrócenia się do Urzędu Gminy w [...] o udzielenie informacji ile trwała kadencja sołtysa w okresie, gdy pełnił on tę funkcję oraz czy którakolwiek z dwóch jego kadencji została przerwana. Skarżący załączył też decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce postanowieniem z 19 października 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] września 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasady wydawania zaświadczeń reguluje art. 217 i nast. kpa. Stosownie do § 1 i 2 art. 217 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 kpa). Dalej Kolegium wskazało, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów. Przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się on domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 kpa. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Jak wynika z akt sprawy skarżący 11 września 2023 r. wniósł o wydanie zaświadczenia określonej treści, z uwagi na interes prawny wynikający z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz.U. z 2023 r. poz. 1073) – dalej zwanej "ustawą". Zgodnie z tym przepisem świadczenie takie przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 572) przez okres co najmniej dwóch kadencji nie mniej niż przez 8 lat; 2) osiągnęła wiek: a) w przypadku kobiet - 60 lat, b) w przypadku mężczyzn - 65 lat. Tymczasem Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z [...] sierpnia 2023 r. odmówił już skarżącemu przyznania tegoż świadczenia wskazując, że ten nie legitymuje się wymaganym okresem pełnienia funkcji sołtysa, gdyż udowodnił jedynie czas jej sprawowania przez 7 lat, 11 miesięcy i 22 dni. Organ I instancji wykazał zaś, że analiza dokumentacji będącej w posiadaniu Urzędu Gminy prowadzi do wniosku, że skarżący sprawował funkcję sołtysa w okresie: od [...] grudnia 1990 r. do [...] stycznia 1995 r. oraz od [...] stycznia 1995 r. do [...] grudnia 1998 r., a więc łącznie 7 lat, 11 miesięcy i 22 dni, co potwierdzono wydanym uprzednio zaświadczeniem z 12 lipca 2023 r. Kolegium wyjaśniło, że organ administracji publicznej jest związany treścią żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia. Nie jest władny zmieniać treści wydanego zaświadczenia potwierdzając inne fakty lub stan prawny aniżeli wymienione w żądaniu albo dowolnie modyfikować to żądanie w postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy organu, a nie aktem woli i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie jest decyzją administracyjną. Nie tworzy nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza istnienie określonego stanu faktycznego lub prawnego. Organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z dokumentów będących w posiadaniu tego organu albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. Jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Zdaniem Kolegium organ I instancji słusznie odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia. Organ potwierdził bowiem w zaświadczeniu z 12 lipca 2023 r. stan faktyczny stosownie do danych, w posiadaniu których się znajduje, wskazując precyzyjnie daty pełnienia przez skarżącego funkcji sołtysa. Ich łączny czas wynosi jednak 7 lat, 11 miesięcy i 22 dni, co nie uprawnia w świetle przywołanego powyżej przepisu do nabycia prawa do świadczenia, o jakie skarżący występował. SKO w Ostrołęce zaznaczyło, że skarżący domaga się wydania zaświadczenia o treści wskazującej, że pełnił swą funkcję przez pełne dwie kadencje, tj. przez okres pełnych 8 lat. Organ I instancji nie jest jednak uprawniony do wystawienia zaświadczenia sprzecznego w swej treści z danymi zawartymi w posiadanej przez tenże organ dokumentacji. Zdaniem organu odwoławczego zawarte w zażaleniu zarzuty stanowią więc w istocie jedynie polemikę ze sposobem określenia czasu pełnienia funkcji sołtysa na potrzeby przyznania świadczenia. Skarżący w żaden sposób nie kwestionuje bowiem podanych w zaświadczeniu z 12 lipca 2023 r. dat w jakich pełnił funkcję, a jedynie prezentuje pogląd, że określenie kadencji jako czteroletniej automatycznie niejako przesądza, że taki był czas sprawowanej funkcji. Tymczasem zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, w tym kwestie dotyczące kadencji sołtysa, są uregulowane w odrębnym statucie, który określa rada gminy na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skoro tak, to czas pełnienia funkcji wynika z całokształtu tych regulacji. I jeśli z rejestrów jakimi dysponuje w tej mierze organ wynikają konkretne daty pełnienia danej funkcji, to organ jest tymi datami związany przy wystawianiu zaświadczenia. Kolegium podało, że organ nie mógł - co oczywiste - naruszyć art. 2 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, gdyż przepis ten nie stanowił podstawy jego działania albowiem nie reguluje one kwestii związanych z wydawaniem zaświadczenia, a z przyznawaniem świadczenia. Zatem to w toku postępowania prowadzonego przed organem uprawnionym do przyznania świadczenia skarżący winien kwestionować sposób ustalenia łącznego czasu pełnienia funkcji przez dwie kadencje, jako przesłanki nabycia świadczenia. Przypomnieć przy tym należy, że przeciw treści zaświadczenia można w toku postępowania administracyjnego przeprowadzić przeciwdowód. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 19 października 2023 r. W. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, w szczególności naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy oraz aktu prawa lokalnego - stosownej uchwały Rady Gminy w [...] dotyczącej uchwalenia Statutu Sołectwa [...] z terenu Gminy [...] ustalającej, że kadencja organów sołectwa trwa 4 lata. Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, tj. niezasadne w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy uznanie, że skarżący pełnił funkcję sołtysa mniej niż 8 lat, tj. przez 7 lat 11 miesięcy i 22 dni, podczas gdy faktycznie pełnił funkcję sołtysa wsi [...] przez pełne dwie kadencje, tj. równe 8 lat. Postanowieniu temu zarzucił także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, tj. odstąpienie od ustalenia ile w przedmiotowym okresie faktycznie trwała jego kadencja jako sołtysa, skoro z zaświadczenia wynika, że trwała ona "pełne" 2 kadencje. Wobec powyższego uważa, że wydane zaświadczenie - wobec faktu pełnienia przez skarżącego funkcji sołtysa przez dwie "pełne" 4-letnie kadencje - w istocie nie stanowi “oświadczenia wiedzy", lecz niedozwoloną prawnie "interpretację organu", że rzekomo skarżący miał pełnić ww. funkcję przez 7 lat 11 miesięcy oraz 22 dni, w sytuacji gdy jego kadencja, co wynika z dokumentacji źródłowej organu I instancji - nigdy nie była przerwana, a zatem trwała 8 pełnych lat. Ponadto, z ostrożności procesowej, wniósł o zwrócenie się do Urzędu Gminy w [...], powiat [...], województwo [...] o udzielenie pisemnej informacji: - ile w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji, zgodnie ze stosownymi aktami prawa miejscowego, trwała kadencja sołtysa wsi [...] (z jego wiedzy wynika, że 4 lata), a ponadto: czy którakolwiek z dwóch (pełnych) kadencji skarżącego została przerwana, w szczególności przez odwołanie względnie rezygnację - na okoliczność pełnienia przez skarżącego funkcji sołtysa przez pełne dwie, 4-letnie kadencje. Skarżący podniósł, że fakt pełnienia przez niego funkcji przez 2 kadencje wynika z załączonego do akt zaświadczenia Urzędu Gminy [...]. Z podanych wyżej przyczyn skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uwzględnienie jego zażalenia wniesionego na postanowienie Wójta Gminy [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że 18 sierpnia 2023 r. Prezes KRUS odmówił mu prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Powyższe wynika z faktu, że Gmina [...] wydała zaświadczenie stwierdzające w treści, że co prawda skarżący pełnił funkcję sołtysa wsi [...] przez dwie kadencje, to jednak miało to trwać krócej niż 8 lat, tj. przez 7 lat 11 miesięcy i 22 dni. W ocenie skarżącego odmowa wydania zaświadczenia, że skarżący pełnił funkcję sołtysa przez pełne 8 lat jest błędna, zaś wydane zaświadczenie jest sprzeczne w treści. Nie ulega wątpliwości, że kadencja sołtysów w żaden sposób nie wynika z ustawy o samorządzie gminnym, ani z kodeksu wyborczego. Stosowne regulacje znajdują się w statutach sołectw, stanowiących załącznik do aktów prawa lokalnego, jakimi są uchwały rad gmin. Kadencje sołtysów w praktyce ustalane są różnie, tj. np. na cztery lata, pięć lat, a i zdarza się, że na 2 lata. Kadencja sołtysa nie jest uzależniona w żaden sposób od kadencji organów gminy, o ile nie przewiduje tego stosowna uchwała Rady Gminy. Skarżący podał, że w okolicznościach niniejszej sprawy aktem prawa regulującym kadencję sołtysa wsi [...] (którą pełnił przez dwie kadencje) jest wspomniana uchwała Rady Gminy w [...] dotycząca uchwalenia statutu Sołectwa [...] z terenu Gminy [...]. Według wiedzy skarżącego w ww. akcie prawa lokalnego zawarta jest regulacja, że kadencja organów sołectwa trwa 4 lata. Sołtys jest organem wykonawczym sołectwa. Skarżący oświadczył, że funkcję sołtysa pełnił przez okres dwóch “pełnych" kadencji. Wynika to z zaświadczenia. Ponieważ kadencje te trwały po równe 4 lata, a okres sprawowania przez niego rzeczonej funkcji nigdy nie został skrócony (np. przez odwołanie, czy rezygnację). Zatem należy przyjąć, że pełnił funkcję przez łącznie 8 lat. Jego zdaniem całkowicie błędna jest interpretacja, że pełnić miał przedmiotową funkcję przez okres krótszy, tj. 7 lat 11 miesięcy i 22 dni. Co prawda organ wydający zaświadczenie kierował się przypuszczalnie datami wyboru kolejnego sołtysa bądź stosownymi uchwałami rady gminy, to jednak nie zmienia to faktu, że zgodnie z prawem miejscowym - obie kadencje trwały po "pełne" 4 lata, a jak wskazano - nie zostały w żaden sposób przerwane, np. poprzez rezygnację, czy odwołanie. Przyjęcie takiej interpretacji oznaczałoby de facto, że kadencje skarżącego zostały przerwane, oraz że nie trwały, jak to określono w przepisach prawa lokalnego, po 4 lata, lecz krócej. Skarżący podał, że kadencja to określony przez prawo okres pełnienia danej funkcji (urzędu) przez urzędnika lub organ pochodzący z wyboru. Z zaświadczenia przedstawionego przez Urząd Gminy [...] wynika, że skarżący pełnił swoją funkcję przez okres 2 kadencji, a zatem przez dwie kadencje po 4 lata. Podkreślił, że organ nie zakwestionował pełnienia przez skarżącego funkcji przez wskazane 2 kadencje, O ile jednak nie zgadzał się z "wyliczeniem" w postaci przyjęcia 7 lat 11 miesięcy i 22 dni - to organ wydający decyzję nie potwierdził faktu sprawowania przeze skarżącego kadencji przez 2 pełne, 4-letnie kadencje w ocenie skarżącego niesłusznie i ze szkodą dla niego. Zaświadczenie nie jest zatem w tym przypadku aktem wiedzy, lecz "interpretacją" organu. Zaświadczenie stanowi dowód okoliczności w nim potwierdzonych. Skarżący uważa, że skoro pełnił funkcję sołtysa przez dwie, nieprzerwane w żaden sposób kadencje, to zaświadczenie powinno zostać wydane w żądanej treści, a zażalenie na odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści powinno zostać uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zapadło w trybie procedury zaświadczeniowej uregulowanej w przepisach kpa, z której wynika, że organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 kpa), a także w sytuacji, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 kpa). W tym drugim wypadku organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa), mogąc w takiej sytuacji, przed wydaniem zaświadczenia, przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Z wniosku z 6 września 2023 r. o wydanie zaświadczenia o żądanej treści wynika, że W. B. domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie funkcji sołtysa we Wsi [...], gm. [...], powiat [...], przez pełne dwie kadencje, tj. przez okres pełnych 8 lat na potrzeby sprawy o przyznanie prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. W tym zaś postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezesa KRUS przepis prawa - art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy wymaga, aby do wniosku o przyznanie świadczenia strona dołączyła zaświadczenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego dla sołectwa, w którym wnioskodawca pełnił funkcję sołtysa, potwierdzające okres pełnienia tej funkcji. Przyznanie wnioskowanego świadczenia zależy bowiem m.in. od wykazania przez stronę, że pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez okres co najmniej dwóch kadencji nie mniej niż przez 8 lat (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zatem w niniejszej sprawie zaświadczenie o żądanej treści winno być wydane w trybie art. 217 § 2 pkt 1 kpa. W takim przypadku Wójt Gminy [...] był uprawniony do tego, żeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa) w zakresie żądanym we wniosku. Tymczasem - zdaniem Sądu - nie zostało poparte żadnymi dowodami stanowisko organu I instancji, zaakceptowane przez SKO w Ostrołęce, potwierdzające zasadność odmowy przez Wójta Gminy [...] uwzględnienia wniosku W. B. W ocenie Sądu nie było wystarczające uzasadnienie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści tym, że analiza dostępnej dokumentacji będącej w dyspozycji Urzędu Gminy nie pozwala na potwierdzenie okoliczności, których domaga się wnioskodawca oraz że posiadana dokumentacja potwierdza, że W. B. pełnił funkcję sołtysa w miejscowości [...] w okresie: od [...] grudnia 1990 r. do [...] stycznia 1995 r. oraz od [...] stycznia 1995 r. do [...] grudnia 1998 r. W ocenie Sądu stanowisko organu zaprezentowane w postanowieniu odmawiającym wydania zaświadczenia żądanej treści winno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ ustalił ile trwała kadencja sołtysa wsi [...] w latach 1990-1998. Jakie obowiązywały wówczas zasady w zakresie sprawowania funkcji sołtysa i z jakich przepisów prawa zasady te wynikały. Jakie dokumenty potwierdzały sprawowanie kadencji przez wybranego sołtysa, w tym faktyczny okres pełnienia przez wybraną osobę tej funkcji. Od kiedy liczone było rozpoczęcie kadencji, a także kiedy następowało jej zakończenie, tzn. z jakim zdarzeniem związane było rozpoczęcie kadencji, a z jakim jej zakończenie. Czy stosowny akt prawny regulował przypadki przerw w pełnieniu funkcji sołtysa. Jakie były zasady pełnienia funkcji sołtysa po ukończonej kadencji, jeżeli nie dokonano wyboru sołtysa na nową kadencję, tzn. czy w przypadku gdy upływała kadencja sołtysa sprawował on swoją funkcję do dnia wyboru sołtysa na nową kadencję, czy obowiązywały inne zasady. Te ustalenia winny być skonfrontowane z odpowiednią dokumentacją wyborczą, dotyczącą W. B., ewentualnie także jego następcy w pełnieniu funkcji sołtysa. Dopiero po analizie opisanych wyżej zagadnień w oparciu o konkretne dokumenty dotyczące wyborów sołtysa wsi [...] będzie wiadome ile formalnie trwała w latach 1990-1998 kadencja sołtysa wsi [...] oraz jak należy liczyć faktyczny okres pełnienia przez W. B. funkcji sołtysa i ile tenże okres trwał. Tego rodzaju okoliczności nie wynikają z akt sprawy, ani z uzasadnień wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji. Wobec tego przedwczesne były zaprezentowane przez organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych postanowień stanowiska w zakresie faktycznego okresu pełnienia przez W. B. funkcji sołtysa wsi [...]. W tej sytuacji Sąd uznał, że Wójt Gminy [...] wydając postanowienie z 12 września 2023 r. nie wyjaśnił w sposób dokładny i wszechstronny istoty sprawy o wydanie zaświadczenia żądanej treści i przez to naruszył art. 218 § 2 i art. 219 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wyższego stopnia (SKO w Ostrołęce), nie dostrzegając opisanych wyżej uchybień i akceptując zaskarżone postanowienie, naruszyło dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt Gminy [...] ustali jakie akty prawne regulowały w latach 1990-1998 zasady wyboru sołtysów dla wsi [...], aby ustalić ile trwała kadencja sołtysa i jakie były zasady pełnienia funkcji przez sołtysa, w tym jak obliczany był rzeczywisty okres pełnienia tej funkcji. Organ zgromadzi właściwą dokumentację z wyborów W. B. na stanowisko sołtysa tej wsi umożliwiającą ustalenie dokładnego faktycznego okresu pełnienia przez wnioskodawcę tej funkcji, mając na uwadze także okres faktycznej niemożności pełnienia przez niego tej funkcji i pełnienia tej funkcji przez zastępcę, jeżeli takowa sytuacja wystąpiła, czy też okres w którym wnioskodawca został czasowo odwołany z tej funkcji w trakcje jej pełnienia, jeżeli taka sytuacja miała miejsce. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ I instancji wyda, właściwy do okoliczności sprawy akt, który uzasadni w sposób umożliwiający zapoznanie się przez stronę z argumentami faktycznymi i prawnymi, które legły u podstaw jego wydania. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy świadczenie przysługuje osobie, która m.in. pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez okres co najmniej dwóch kadencji nie mniej niż przez 8 lat. Z przepisu tego wynika, że wnioskodawca winien pełnić funkcję sołtysa danej wsi co najmniej przez dwie kadencje określone we właściwym akcie prawnym (np. w statucie sołectwa), tzn. być co najmniej dwukrotnie wybranym na funkcję sołtysa przez daną społeczność wiejską. Faktyczny okres pełnienia funkcji sołtysa wynoszący 8 lat oznacza natomiast to, że sołtys co najmniej dwukrotnie wybrany na tę funkcję efektywnie sprawował swój mandat sołtysa co najmniej 8 lat, a więc w czasie pełnienia funkcji sołtysa przez tenże okres nie było przerw w sprawowaniu tej funkcji skracających tenże okres, z tego powodu, że, np. sołtys został odwołany z tej funkcji na określony czas, czy też nie mógł przez pewien czas tej funkcji sprawować i funkcję tę sprawował za niego prawny zastępca, np. jeden z członków rady sołeckiej. Zatem czym innym jest pełnienie funkcji sołtysa przez dwie kadencje, a czym innym faktyczny okres sprawowania przez niego tej funkcji co najmniej 8 lat. Odnosząc się do stanowiska SKO w Ostrołęce, że to na etapie sprawy o przyznanie świadczenia pieniężnego wnioskodawca może przeprowadzić dowód przeciwko niekorzystnemu dla siebie zaświadczeniu Sąd zwraca uwagę, że podstawą wydania decyzji przez Prezesa KRUS w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego jest zaświadczenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego dla sołectwa, w którym wnioskodawca pełnił funkcję sołtysa potwierdzające okres pełnienia tej funkcji. Zaświadczeniem tym Prezes KRUS jest związany w zakresie okoliczności, które zaświadczenie to potwierdza. Przy czym od niekorzystnego dla zainteresowanego zaświadczenia nie ma drogi odwoławczej. Kpa takiej drogi nie przewiduje. Zaświadczenie nie jest zaskarżalne poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wobec tego, że zaświadczenie nie korzysta z przymiotu ostateczności (tak jak decyzja administracyjna), jedynym sposobem obrony jednostki przed niekorzystnym zaświadczeniem jest następcze wystąpienie do organu o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o wydanie takiego zaświadczenia. Dopiero odmowa wydania przez organ takiego zaświadczenia w formie postanowienia jest zaskarżalna poprzez wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia, a później skargi do sądu administracyjnego. Sąd zwraca uwagę, że w sprawie prowadzonej przed Prezesem KRUS wnioskodawca wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia składa pisemne oświadczenie o spełnieniu wymogu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy, potwierdzone pisemnymi oświadczeniami złożonymi przez co najmniej 5 osób zamieszkujących w sołectwie w czasie, w którym wnioskodawca pełnił w nim funkcję sołtysa (oświadczenia złożone pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych oświadczeń), ale dopiero wówczas gdy właściwy organ gminy uprzednio wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 3 pkt 1 ustawy, ze względu na brak danych potwierdzających okres pełnienia funkcji sołtysa. Jednak taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ Wójt Gminy [...] nie twierdzi, że w ogóle nie ma danych dotyczących pełnienia przez W. B. funkcji sołtysa wsi [...] i że w związku z tym są podstawy do odmowy wydania zaświadczenia (a nie do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści). Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku W. B., aby WSA w Warszawie wystąpił do Urzędu Gminy w [...] o udzielenie pisemnej informacji odnośnie czasu trwania kadencji sołtysa wsi [...], zgodnie ze stosownymi aktami prawa miejscowego, w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji sołtysa tej Wsi, a także informacji na temat przerw w sprawowaniu kadencji sołtysa – na okoliczność sprawowania przez skarżącego funkcji sołtysa przez pełne dwie 4-letnie kadencje. Sąd zwraca uwagę, że to rolą organów administracji publicznej jest poczynienie ustaleń faktycznych i prawnych niezbędnych do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Sąd nie jest kompetentny do zastępowania organów w tej kwestii, ponieważ rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola działalności organów administracji publicznej, co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił i dał temu wyraz w wydanym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.