I SA/Wa 2306/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2008 r. J. C. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w S., dawne województwo [...]. Pismem z dnia 7 października 2009 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia złożonego wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 8 marca 2010 r. strona reprezentowana przez A. T. zwróciła się o zawieszenie postępowania w sprawie przyznania rekompensaty za mienie pozostawione przez H.W. w S., do czasu zgromadzenia wymaganych dokumentów. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. zawiesił w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. postępowanie. W postanowieniu poinformował wnioskodawczynię, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o podjęcie postępowania, to zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania uznane zostanie za wycofane. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] umorzył postępowanie. Wskazał, że upłynęły trzy lata od zawieszenia postępowania i strona nie zażądała podjęcia zawieszonego postępowania. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Skarbu Państwa złożyła A. T., wnosząc o jej uchylenie. Wskazała, że powodem zawieszenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty była choroba jej babci J. C. Odwołująca wskazała, że J. C., której była pełnomocnikiem, w następstwie choroby zmarła. A. T. załączyła do odwołania odpis aktu zgonu J. M. C., z którego wynika, że strona zmarła w dniu [...] października 2010 r. Odwołująca się przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego dla W., Wydział I Cywilny, z dnia [...] lutego 2011 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po J. M.C., zmarłej dnia [...] października 2010 r., nabyła wnuczka A. K. T. w całości. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wskazał, że decyzja organu I instancji skierowana była do osoby nieżyjącej, nadto, wobec wstąpienia A. T. w prawa wnioskodawczyni, konieczne było pouczenie A. T. o jej prawach i obowiązkach w toczącym się postępowaniu, w szczególności wynikających z art. 98 § 2 k.p.a. Strona, która dopiero przystąpiła do postępowania powinna mieć możliwość złożenia oświadczenia woli w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. A. T. wystąpiła do Wojewody [...] o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia na rzecz A. T. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w S., dawne województwo [...], obecnie [...]. Pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. A.T. złożyła odwołanie od w/w decyzji Wojewody [...], nie zgadzając się z treścią wydanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu wskazała m.in., że postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zostało stronie (zarówno poprzedniej jak i nowej) w ogóle doręczone. Doręczenie zostało dokonane wadliwie do rąk osoby nie będącej domownikiem. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z kolei z treści § 2 w/w przepisu wynika, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Minister stwierdził, że najistotniejszą kwestią jest to, czy organ I instancji w postanowieniu o zawieszeniu postępowania poinformował stronę o konsekwencjach prawnych płynących z art. 98 § 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r. zawieszającego postępowanie, strona została poinformowana o treści art. 98 § 2 k.p.a. Organ podał, że niniejsze postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 12 kwietnia 2010 r., a zatem termin do złożenia wniosku o jego podjęcie upływał 12 kwietnia 2013 r. Z akt sprawy wynika, że A.T., będąca następcą prawnym dotychczasowej strony i działająca wcześniej, jako jej pełnomocnik złożyła osobiście wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania dopiero w dniu 28 sierpnia 2013 r., a więc po upływie trzyletniego terminu. Dlatego w ocenie Ministra organ I instancji nie mógł postąpić inaczej jak po upływie trzyletniego terminu uznać wniosek strony za wycofany i wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego. Odnosząc się do zarzutu odwołującej się dotyczącego nieprawidłowego doręczenia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zawieszeniu postępowania organ stwierdził, iż niniejsze postanowienie zostało doręczone w trybie art. 43 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Dodatkowo Minister wskazał, że podpis widniejący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia o zawieszeniu postępowania jest tożsamy z podpisem widniejącym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. o umorzeniu postępowania, od której A. T. wniosła odwołanie i nie kwestionowała braku doręczenia ww. decyzji. Za nieuzasadnione organ uznał twierdzenia strony, iż nie wiedziała o zawieszeniu postępowania oraz o skutkach prawnych wynikających z niezwrócenia się we właściwym terminie z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. W ocenie Ministra Skarbu Państwa w przedmiotowej sprawie organ umożliwił stronie uczestnictwo w każdym stadium postępowania, a decyzję wydał po ustaleniu stanu faktycznego, na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Strona działająca wcześniej, jako pełnomocnik wnioskodawczyni została prawidłowo pouczona o skutkach prawnych wynikających z niezwrócenia się we właściwym terminie z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Minister stwierdził, iż strona nie złożyła w terminie trzech lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a zatem istniały podstawy do umorzenia postępowania. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi A. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca odnosząc się do twierdzenia Ministra zawartego w zaskarżonym postanowieniu, iż w przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestią jest to, czy organ I instancji w postanowieniu o zawieszeniu postępowania poinformował stronę o konsekwencjach prawnych płynących z art. 98 § 2 k.p.a., wskazała, że podpis widniejący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zawieszeniu postępowania jest podpisem 84 - letniej sąsiadki, D. A., osoby nieupoważnionej do odbioru pism poleconych. Mimo dobrej woli sąsiadki często zdarza się, iż różne pisma i paczki przez nią odbierane nie trafiają do adresatów, bądź trafiają z opóźnieniem. Sytuacja ta była wielokrotnie poruszana z listonoszem i w placówce poczty. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie, z potwierdzenia odbioru postanowienia o zawieszeniu postępowania nie wynika, aby pełnomocnik wnioskodawcy, którym wówczas była skarżąca, otrzymał korespondencję, która była do niego kierowana. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania organ ponownie wskazał, że doręczenie dokonane zostało w trybie przepisu art. 43 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zarówno zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa, jak i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przepisu art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2, art. 43 oraz art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Skarbu Państwa utrzymując w mocy decyzję wydaną z naruszeniem powołanych przepisów naruszył nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stosownie zaś do art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W sprawie jest bezsporne, że Wojewoda [...] wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, na wniosek strony. W sprawie nie jest również kwestionowane, że w treści postanowienia o zawieszeniu postępowania organ zawarł informację, iż jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W sprawie tej jednak, zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Skarbu Państwa błędnie przyjęli, że postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2010 r. doręczone zostało A. T. w trybie przepisu art. 43 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Na gruncie powołanego przepisu, dla uznania za skuteczne doręczenia zastępczego, które dokonane zostało do rąk sąsiada, jak oświadczyła skarżąca, konieczne jest nie tylko, aby sąsiad podjął się oddania pisma adresatowi, ale również, aby doręczający przesyłkę zawiadomił adresata o doręczeniu pisma sąsiadowi – umieszczając zawiadomienie o tym w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania. Skuteczne doręczenie w trybie powołanego przepisu wymaga zatem łącznego spełnienia obu tych przesłanek. W sprawie niniejszej organ, dokonując ustalenia, iż nastąpiło doręczenie postanowienia o zawieszeniu postępowania w trybie przepisu art. 43 k.p.a., pominął całkowicie tę część przepisu prawa, który ustanawia wymóg umieszczenia zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania. Tymczasem dopełnienie tego wymogu przez doręczającego przesyłkę sąsiadowi ma zasadnicze znaczenie dla skuteczności doręczenia zastępczego. Doręczenie zastępcze stanowi wyjątek od zasady doręczenia właściwego, a tym samym dopełnienie ustawowych wymogów tego doręczenia jest konieczne dla zachowania pełnej ochrony praw strony postępowania. Na znajdującym się w aktach sprawy zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia o zawieszeniu postępowania, na którym widnieje – jak wskazano w skardze – podpis sąsiadki skarżącej, brak jest adnotacji doręczającego o pozostawieniu zawiadomienia (o doręczeniu pisma sąsiadowi) w oddawczej skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania adresata. Nie sposób tym samym przyjąć, że adresat posiadał wiedzę o tym, że taka przesyłka została sąsiadowi doręczona, jak wymaga tego przepis art. 43 k.p.a. Zwrotne potwierdzenie odbioru musi spełniać wymogi ustawowe, aby mogło być uznane za dowód doręczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie przepisu art. 44 k.p.a. ugruntowany jest pogląd, zgodne z którym, aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w tym przepisie. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji, czy postanowienia stronie. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Pogląd ten znajduje pełne zastosowanie również w odniesieniu do doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 k.p.a. Biorąc pod uwagę, że zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki nie wskazuje, aby doręczyciel pozostawił zawiadomienie o doręczeniu pisma sąsiadowi w oddawczej skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania adresata, stwierdzić należało, że doręczenie zastępcze w trybie art. 43 k.p.a. nie nastąpiło. Wskazania wymaga przy tym, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia nie odnotowano, aby przesyłka była doręczona domownikowi, jak w zaskarżonej decyzji przyjął organ. Błędnie zatem organy przyjęły, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zawieszeniu postępowania doręczone zostało A. T. w trybie powołanego wyżej przepisu, a tym samym, że weszło do obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten znajduje pełne zastosowanie do postanowień. Wobec tego, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego, nie rozpoczął biegu 3-letni termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. Tym samym, brak było podstaw do uznania żądania strony za wycofane i umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wymaga merytorycznego rozpatrzenia przez organ. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim wyroku, Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy.