I SA/Wa 2307/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym oddala skargę. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] września 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. S., utrzymał mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...], wymierzającą odwołującemu się karę pieniężną za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W następstwie przeprowadzonej [...] kwietnia 2012 r. przez Zespół Inspektorów Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego kontroli doraźnej w Całodobowej Placówce Opiekuńczo - Pielęgnacyjnej "[...]" w K. stwierdzono, że jest ona prowadzona przez R. S. (w ramach jego działalności gospodarczej) bez zezwolenia wojewody, o którym mowa w art. 67 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W związku z powyższym, na podstawie art. 130 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2012 r. nałożył na ww. z tego tytułu karę pieniężną w wysokości 20.000,00 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w postępowaniu ustalono, że w dacie przeprowadzenia kontroli placówki przebywało w niej 15 osób, które ze względu na podeszły wiek i stan zdrowia wymagały całodobowej opieki. Placówka dysponowała natomiast 18 miejscami w 10 pokojach mieszkalnych. Z oświadczenia R. S. wynikało, że mieszkańcy mają zapewnioną pomoc całodobową 6 opiekunek. Placówka zapewniała także kontakt z lekarzem oraz rehabilitację. Inspektorzy odebrali również ustne oświadczenia od 4 mieszkańców, którzy potwierdzili, że z powodu swojego wieku, przewlekłych chorób, bądź niepełnosprawności wymagają całodobowej opieki i pielęgnacji. Stwierdzono także, że placówka reklamuje swoje usługi na firmowej stronie internetowej. Charakter tych usług potwierdził ponadto Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z siedzibą w K., w piśmie z [...] maja 2012 r. Z czynności kontrolnych sporządzony został stosowny protokół, podpisany przez prowadzącego ten rodzaj działalności gospodarczej R. S., który nie wniósł do niego zastrzeżeń. Mając zatem na względzie art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził, że zaistniały w sprawie podstawy do wymierzenie prowadzącemu kontrolowaną placówkę kary w wysokości 20.000 złotych. Od decyzji tej R. S. wniósł odwołanie, kwestionując prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organ w zakresie liczby osób przebywających w placówce całodobowo, co przekładało się na wymiar kary. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ zważył, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, m. in. z protokołu kontroli, zeznań świadków, zaświadczeń o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oraz zaświadczenia z CEIDG, informacji z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., wreszcie z treści wyjaśnień strony złożonych do protokołu kontroli wynika, że w kontrolowanej placówce jest prowadzona działalność o charakterze całodobowej opieki z zakwaterowaniem nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi, a podmiot prowadzący placówkę nie posiada wymaganego prawem zezwolenia. Odpowiadając natomiast na zarzut braku ustalenia przez organ pierwszej instancji faktycznej liczby osób przebywających całodobowo w placówce, Minister uznał że jest on – w świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego - całkowicie nieuzasadniony. Z protokołu kontroli wynika bowiem, że w placówce przebywało 15 osób, które ze względu na choroby i niepełnosprawność wymagają opieki całodobowej i ta opieka jest im zapewniona przez 6 opiekunek. Fakt zapewniania całodobowej opieki osobom przebywającym w placówce potwierdzają również zeznania świadków w osobach czterech pensjonariuszy placówki. Również z ogłoszeń na stronach internetowych wynika, że placówka zapewnia "całodobową opiekę lekarską". Wreszcie same wyjaśnień strony oraz sama nazwa placówki "Całodobowa Placówka Opiekuńczo-Pielęgnacyjna "[...]" dowodzi, iż w placówce świadczone usługi opiekuńcze mają charakter całodobowy. Odnośnie zaś ilości miejsc w placówce organ odwoławczy wskazał na ustalenia inspektorów utrwalone w protokole kontroli, w którym wskazano, iż w dniu kontroli tj. [...] kwietnia 2012 r. w placówce przebywało 15 osób, a placówka liczy ogółem 18 miejsc. Fakt ten potwierdza również postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej w W. z [...] stycznia 2011 r., załączone przez stronę do wyjaśnień złożonych do protokołu, z którego to postanowienia wynika, iż ogółem w budynku przewiduje się obecność maksymalnie 18 pensjonariuszy i 3 osób personelu. Z informacji nadesłanych z kolei przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. wynika, iż na dzień [...] maja 2012 r. w placówce przebywało 17 pensjonariuszy, a liczba miejsc wynosiła 19. Odnosząc się z kolei do wyjaśnień strony, dotyczących trwających prac modernizacyjnych w placówce w celu osiągnięcia wymaganego prawem standardu, organ odwoławczy wyjaśnił, że okoliczności te w niniejszym postępowaniu w żaden sposób nie wpływają na treść rozstrzygnięcia. Niezgadzając się z powyższą decyzją R. S. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej naruszenie: - art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że w Placówce Opiekuńczo-Pielęgnacyjnej "[...]" w K., przebywa całodobowo więcej jak 10 osób; - art. 77 § 1 oraz art. 136 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności przez organ II instancji poprzez uznanie ustaleń organu pierwszej instancji za swoje własne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2012 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej: "u.p.s."). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, iż kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa: 1) nie więcej niż 10 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 złotych; 2) więcej niż 10 osób – podlega karze pieniężnej w wysokości 20.000, złotych. Karę tę, w drodze decyzji administracyjnej, wymierza wojewoda (art. 131 ust. 1 u.p.s.) Kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 2 u.p.s. wskazuje, że przy rozstrzygnięciu kwestii nałożenia kary, a także jej wysokości, wojewoda nie ma żadnego luzu decyzyjnego. Świadczy o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "podlega karze". Oznacza to, że w sytuacji zaistnienia stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie, a więc prowadzenia przez określony podmiot, bez zezwolenia wojewody, działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, właściwy w sprawie wojewoda nie ma wyboru jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia, aniżeli wymierzenie przewidzianej przez ustawodawcę kary finansowej, której wysokość determinowana jest jedynie ilością osób przebywających w placówce. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący w ramach zarejestrowanej własnej działalności gospodarczej prowadził w miejscowości K. placówkę całodobowej opieki nad osobami starszymi i przewlekle chorymi pod nazwą "[...]". Działalność gospodarcza w tym zakresie została zarejestrowana przez niego w 2005 r. i jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w postaci: zaświadczenia z [...] lipca 2010 r. o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (k.11 akt administracyjnych) oraz wydruku z centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej (k.44 akt administracyjnych) obejmuje pomoc społeczną z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych (wg wykazu PKD pozycja [...]). Powyższe potwierdzają także informacje zawarte w protokole kontroli placówki z [...] kwietnia 2012 r. jak również sam skarżący (vide protokół z kontroli - k. 8-10 akt administracyjnych). Prowadzenie zaś tego typu działalności w myśl art. 67 ust. 1 u.p.s. może się odbywać po uzyskaniu stosownego zezwolenia wojewody. Nie jest przy tym sporne, że skarżący takiego zezwolenia nie posiada. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast kwestia ilości podopiecznych przebywających w tej placówce, gdyż zdaniem skarżącego organ nie udowodnił, że jest ona większa niż 10 osób, co uzasadniałoby wymierzenie kary w wysokości 20.000 złotych, stosownie do art. 130 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Z zarzutem tym jednak nie sposób się zgodzić. Jak wykazał to organ, w toku przeprowadzonej [...] kwietnia 2012 r. w placówce kontroli stwierdzono, że oprócz właściciela i trzech opiekunek, przebywało w niej 15 osób w podeszłym wieku i przewlekle chorych, a do dyspozycji pensjonariuszy przygotowanych jest w kontrolowanym obiekcie 18 miejsc, w 10 pokojach mieszkalnych. Ustalenia te potwierdzone zostały w protokole, który został podpisany bez zastrzeżeń przez skarżącego, co interpretować należy jako akceptację wskazanych w nim ustaleń. Stan zdrowia przebywających tam osób (opisany w protokole), wskazuje niewątpliwie na konieczność sprawowania nad nimi stałej opieki. Tym bardziej, że z powodów zdrowotnych brak jest możliwości nawiązania z nimi kontaktu. Z kolei wedle informacji przekazanej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z [...] maja 2012 r., w dacie tej (a więc miesiąc po przeprowadzonej kontroli) w placówce przebywało 17 pensjonariuszy. W oficjalnych materiałach reklamowych publikowanych na internetowych stronach firmowych (których wydruki znajdują się w aktach) placówka, reklamując swoje usługi, wskazuje m.in. na świadczenie całodobowej opieki lekarskiej. Także treść oświadczeń złożonych przez 4 podopiecznych (z którymi był możliwy kontakt) potwierdza całodobowy ich pobyt w placówce (vide protokoły przyjęcia ustnego oświadczenia – k. 12-15 akt administracyjnych). Suma tych dowodów, wbrew temu co twierdzi skarżący potwierdza, że w placówka prowadzi działalność, polegającą na zapewnieniu więcej niż 10 osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, całodobowej opieki. Tym samym czynienie organowi zarzutu, że w sposób wadliwy, a więc nieoparty na prawdzie, ustalił stan faktyczny sprawy, jak też niewłaściwie dokonał oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, nie ma w ocenie Sądu usprawiedliwionych podstaw. Zważyć bowiem należy, że rozpoznające sprawy organy przy ustalaniu i ocenie okoliczności mających istotne znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia orzekają mając na względzie - stosownie do art. 80 k.p.a. - całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który rozpatrują we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się przy tym wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. W tej sytuacji podnoszony argument, że sam fakt przebywania osób w podeszłym wieku i przewlekle chorych w placówce nie oznacza, że przebywają one w niej całodobowo, jest w ocenie Sądu nieprzekonujący. Tym bardziej, że okoliczność ich całodobowego pobytu nie była kwestionowana w trakcie kontroli, a stan ich zdrowia, wskazujący na brak możliwości samodzielnego prawidłowego funkcjonowania, czyni nieprawdopodobnym założenie, by przebywały one tam jedynie okresowo (np. kilka godzin w ciągu dnia). Skoro zatem skarżący prowadzi placówkę całodobowej opieki dla więcej niż 10 osób w podeszłym wieku lub przewlekle chorych - co wymaga legitymowaniem się zezwoleniem, o którym mowa w art. 67 ust. 1 u.p.s., a takowego on nie posiada - to nie budzi wątpliwości Sądu, że spełnione zostały określone w art. 130 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy przesłanki zastosowania wobec niego przewidzianej tym przepisem sankcji. To zaś oznacza, że wydana w rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. oraz utrzymująca to rozstrzygnięcie w mocy zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2012 r. odpowiadają prawu, a zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za chybiony. Wbrew zarzutom skargi, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy oraz – co już wyżej zostało wykazane -prawidłowo go oceniły. Nie uchybiły zatem normie zawartej w art. 77 § 1 k.p.a., ani ogólnym zasadom postępowania administracyjnego, a wydane rozstrzygnięcia zawierają wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi art. 107 § 1 k.p.a., w tym jasne i wyczerpujące uzasadnienie podjętych decyzji. Nie sposób wreszcie dopatrzyć się w sposobie rozpoznania i załatwienia sprawy przez Ministra naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji znajdują się wszak zarówno ustalenia faktyczne dokonane przez organ jak i ich ocena prawna. Oczywistym jest przy tym, że przy braku nowych dowodów (ujawnionych w toku instancji), jak też braku wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, argumentacja zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., będzie treściowo zbliżona do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Sam jednak fakt poczynienia przez organy obydwu instancji analogicznych ustaleń i ocen prawnych, nie oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia ww. zasady. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.