I SA/Wa 2309/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi [...] "S." w C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku [...] Klubu [...] w C. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1993 r. nr [...], sprostowana postanowieniem z [...] kwietnia 1994 r. dotycząca stwierdzenia uwłaszczenia [...] Przedsiębiorstwa [...] w C. działką nr [...], położoną w C. przy ul. [...], została wydana z naruszeniem prawa – utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 474 ze zm.), decyzją z [...] grudnia 1993 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] kwietnia 1994 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w C. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w C. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...]o pow. [...] ha oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. W 1996 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił Zarząd [...] C. i [...] Klub [...] w C. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu obydwu wniosków decyzją z [...] czerwca 1999 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] listopada 1999 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, motywując to brakiem przymiotu strony. [...] Klub [...] w C. zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] listopada 1999 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 września 2001 r. sygn. akt I SA 2542/99 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] listopada 1999 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 1999 r. Sąd wskazał, że skarżący nie będąc państwową osobą prawną – nie mógł inicjować postępowania uwłaszczeniowego, lecz nie oznacza to, aby postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego, odmiennego od interesu prawnego ubiegającego się o uwłaszczenie przedsiębiorstwa. Sąd podkreślił, że skarżącemu decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] marca 1973 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3 i art. 10 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), oddano w użytkowanie wieczyste do dnia 31 grudnia 2072 r. grunt państwowy o pow. [...] ha położony przy ul. [...] w C., będący przedmiotem uwłaszczenia przedsiębiorstwa i pomimo upływu czasu, decyzja ta – chociaż jej nie wykonano przez zawarcie odpowiedniej umowy, a nawet wydano późniejsze decyzje o tym samym przedmiocie – pozostaje w obrocie prawnym, gdyż nie została usunięta w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, jeżeli decyzja z 1973 r. pozostaje w obrocie prawnym, stanowi źródło interesu prawnego skarżącego, który – co do zasady – może domagać się jej wykonania, czy też w każdym razie dowodzić, że objęty decyzją grunt był prawnie niedostępny dla innych podmiotów, w szczególności dla uwłaszczonego przedsiębiorstwa. Zawiadomieniem z [...] listopada 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, uwzględniając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiadomił strony o wszczęciu z wniosku [...] Klubu [...] w C., postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1993 r. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z [...] listopada 2002 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej do czasu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w C. z [...] grudnia 1986 r., z której było wywodzone prawo zarządu na rzecz jednostki uwłaszczonej. Z kolei postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury wobec odpadnięcia przyczyny zawieszenia podjął zawieszone postępowanie . Badając zatem ponownie sprawę oraz mając na uwadze art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ppsa), Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...]grudnia 1993 r. nr [...], sprostowana postanowieniem z [...] kwietnia 1994 r. dotycząca uwłaszczenia [...] Przedsiębiorstwa [...] w C. działką nr [...], położoną w C. przy ul. [...], została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdził jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne, które ona wywołała. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł [...] Klub [...] w C. zarzucając naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez błędne stwierdzenie, że zaszły nieodwracalne skutki prawne. Po rozpatrzeniu wniosku, Minister Infrastruktury wskazał, że celem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Materialnoprawną podstawę objętej postępowaniem nadzorczym decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1993 r. sprostowanej postanowieniem z [...] kwietnia 1994 r. o uwłaszczeniu [...] Przedsiębiorstwa [...] w C. był art. 2 ust. 1-2 ustawy z 29 września 1990 r. który stanowił, iż uwłaszczenie następuje z mocy prawa wg stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanych przepisach. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. W toku postępowania ustalono, że działka nr [...] położona w C. przy ul. [...], objęta decyzją uwłaszczeniową z [...] grudnia 1993 r. sprostowaną postanowieniem z [...] kwietnia 1994 r., w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza odpis z księgi wieczystej KW Nr [...] z [...] lutego 1994 r., w której ujawniona była m.in. przedmiotowa działka nr [...] (później przeniesiona do księgi wieczystej KW Nr [...]), a także decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] listopada 1993 r. nr [...] utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1993 r. Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następowało na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.). Prawo zarządu jednostki uwłaszczonej do w/w działki nr [...] organ wojewódzki stwierdził na podstawie m.in. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego C. z [...] grudnia 1986 r. nr [...] zmieniającej opłaty roczne za zarząd gruntem. Organ wyjaśnił, iż z materiału dowodowego wynika też, że kwestionowana decyzja z [...] grudnia 1986 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem decyzją z [...] marca 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja ustalająca nową wysokość opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością położoną w C. przy ul. [...], została wydana z naruszeniem prawa. W związku z powyższym w ocenie organu należy uznać, że w odniesieniu do działki nr [...] spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia, przy zastrzeżeniu "nienaruszenia praw osób trzecich". Minister wskazał, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, decyzją z [...] marca 1973 r. nr [...], oddało w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat tj. do 31 grudnia 2072 r. grunt państwowy o pow. [...] ha, położony przy ul. [...] w C. na rzecz Klubu [...]. W pkt 7 tej decyzji wskazano, że decyzja stanowi podstawę do zawarcia aktu notarialnego o oddaniu w użytkowanie wieczyste wymienionej w pkt 1 działki budowlanej. Z ustaleń organu wynika, że grunt o powierzchni [...] ha odpowiada działce nr [...], ujętej w decyzji uwłaszczeniowej z [...] grudnia 1993 r. sprostowanej postanowieniem z [...] kwietnia 1994 r. Organ naczelny wskazał, że prawa osób trzecich tj. prawa wynikające z decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] marca 1973 r. stanowiły przeszkodę do stwierdzenia uwłaszczenia działką nr [...]. Wobec powyższego decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] grudnia 1993 r. sprostowana postanowieniem z [...] kwietnia 1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. – w zakresie praw osób trzecich. Minister wskazał, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa). Organ nadzoru wyjaśnił, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych wielokrotnie było przedmiotem interpretacji dokonywanej przez Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Organ nadzoru powołując się na judykaturę wyjaśnił, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art. 156 § 2 kpa, należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności (por. uchwała Sądu Najwyższego z 28.05.1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12 poz. 211). Minister podkreślił, iż aktem notarialnym (umową sprzedaży) z [...] grudnia 1994 r. Rep. A Nr [...][...] Przedsiębiorstwo [...] w C. zbyło prawa rzeczowe do działki nr [...] na rzecz "E." Sp. z o.o. w W. Wynika to także z odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...] z [...] marca 1996 r. Z akt sprawy wynika również, że Prezydent Miasta C. decyzją z [...] września 2008 r. nr [...] zatwierdził podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Obecnie prawa rzeczowe do tych działek na podstawie umowy notarialnej z [...] listopada 1999 r. Rep. A Nr [...] przysługuje Akademii [...] w C. na co wskazuje odpis księgi wieczystej KW Nr [...] dla działki nr [...] oraz odpis księgi wieczystej KW Nr [...] – dla działki nr [...]. Podsumowując Minister Infrastruktury stwierdził, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, gdyż organ administracji nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umów cywilnych. Zawarcie umowy cywilnoprawnej powoduje, że powrót do poprzedniego stanu prawnego nie jest możliwy w drodze administracyjnej, a organ administracji przy pomocy dostępnych mu środków prawnych nie jest władny do decydowania o bycie prawnym powołanych umów. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Klub [...] w C. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 kpa przez przyjęcie przez organ, iż decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1993 r. sprostowana postanowieniem z [...] kwietnia 1994 r. wydana w przedmiocie uwłaszczenia [...] Przedsiębiorstwa [...] nieruchomością położoną w C. przy ul. [...] – wywołała nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności, - naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP – poprzez akceptowanie pozostawania w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu skargi skarżący Klub wskazał, że brak było podstaw do uwłaszczenia [...] Przedsiębiorstwa [...] działką nr [...], bowiem przeszkodę do stwierdzenia uwłaszczenia stanowiły prawa osób trzecich do przedmiotowej działki, tj. skarżącego. Zatem skoro decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, powinna zostać "unieważniona" i wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie skarżącego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do powstania nieodwracalnych skutków powodujących niemożność stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem skarżącego dokonując wykładni art. 156 § 2 kpa należy uwzględnić art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" oraz preambułę Konstytucji, która stanowi, że jedną z wartości jest poszanowanie sprawiedliwości, umocnienie uprawnień obywateli. Akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi, zdaniem skarżącego, w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji). Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Prawidłowo organ nadzoru stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa z 7 grudnia 1993 r. ( sprostowana postanowieniem z 12 kwietnia 1994 r.) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, na podstawie którego to przepisu decyzja ta była wydana. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 zdanie 1 i 2 tej ustawy, uwłaszczenie było możliwe jedynie wtedy, gdy nie naruszało praw osób trzecich. Otóż decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] marca 1973 r. nieruchomość stanowiąca dawną działkę nr [...] została oddana skarżącemu w użytkowanie wieczyste. Decyzja ta nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Wobec tego wydanie w 1993 r. decyzji uwłaszczającej tą nieruchomością [...] Przedsiębiorstwo [...] w C. niewątpliwie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Prawidłowo więc organ nadzoru wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2) in fine kpa. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Problematyka nieodwracalności skutków prawnych była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym ugruntowane jest stanowisko, z którego wynika, że jeżeli do "odwrócenia" skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Otóż po wydaniu decyzji uwłaszczającej przedsiębiorstwo [...] działką nr [...] nastąpiło zbycie w drodze czynności cywilnoprawnej (umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1994 r.) prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków i budowli rzecz spółki "E." w C. Następnie spółka ta umową darowizny z [...] listopada 1999 r. zawartą w formie aktu notarialnego, wyżej opisane prawa przeniosła na rzecz [...] Szkoły [...] (obecnie Akademii [...]) w C. Prawo użytkowania wieczystego i własności budynków zostały wpisane do księgi wieczystej. Prawidłowo więc wskazał Minister Infrastruktury, że zbycie praw w drodze czynności cywilnoprawnych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż żaden organ administracji publicznej działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego nie ma umocowania do "odwrócenia" tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego i własności budynków przestanie przysługiwać podmiotowi wpisanemu do księgi wieczystej. Niezasadny jest więc zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 156 § 2 kpa. Nie można podzielić zarzutów skargi, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę praworządności. Zważyć należy, że Konstytucja chroni też zasadę stabilności porządku prawnego, co odnosi się także do zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przepisy godzące w tę stabilność stanowią katalog zamknięty i podlegają wykładni ścisłej. Zważyć należy, że gdyby organ stwierdził nieważność decyzji bez uwzględnienia przesłanek z art. 156 § 2 kpa, to wówczas decyzja taka dotknięta byłaby wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) kpa i właśnie wówczas godziłaby w zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę praworządności. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ppsa - Sąd oddalił skargę.