I SA/Wa 2309/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala sprzeciw. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], nr [...], orzekającą w punkcie 1 o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz w punkcie 2 o umorzeniu postępowania administracyjnego, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożyła Gmina [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny; Pismami z [...] września 2012 r. i [...] września 2012 r. H.B. i J.B., współwłaściciele w 1/2 działek oznaczonych numerami ew. [...] i [...], położonych w obrębie [...] miasta [...], wystąpili z odrębnymi wnioskami o sprostowanie błędu w ewidencji gruntów w zakresie powierzchni przedmiotowych działek w stosunku do powierzchni działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], dokonanego w operacie [...] sporządzonym przez biegłego sądowego A.S. dla potrzeb postępowania sądowego w sprawie o zniesienie współwłasności i dział spadku (sygn. akt [...] z [...] stycznia 1976 r.). Decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...], Starosta [...] odmówił wprowadzenia wnioskowanych zmian do ewidencji gruntów i budynków oraz sporządzenia, na koszt Skarbu Państwa - Starosty [...], dokumentacji z kontrolnego pomiaru geodezyjnego przebiegu granic na gruncie nieruchomości oznaczonej numerami [...] i [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...], Starosta [...] odmówił wprowadzenia wnioskowanych zmian do ewidencji gruntów i budynków oraz sporządzenia na koszt Skarbu Państwa - Starosty [...], dokumentacji z kontrolnego pomiaru geodezyjnego przebiegu granic na gruncie przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o zmianie powierzchni w działce nr [...] z [...] ha na [...] ha, w działce nr [...] z [...] ha na [...] ha oraz zmianie położenia budynku o identyfikatorze [...] z działek [...] i [...] na działkę [...]. Decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o zmianie powierzchni w działce [...] z [...] ha na [...] ha, w działce nr [...] z [...] ha na [...] ha i zmianie położenia budynku o identyfikatorze [...] z działek [...] i [...] na działkę [...], zgodnie z operatem geodezyjnym nr [...]. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], Starosta [...] orzekł zmianie powierzchni w działce nr [...] z [...] ha na [...] ha i zmianie położenia budynku o identyfikatorze [...] z działek [...] i [...] na działkę [...], oraz o umorzeniu postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w zakresie działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie [...] miasta [...]. Decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Starosta [...] odmówił aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków i wpisaniu działki [...] o powierzchni [...] ha w miejsce działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz w budynku o identyfikatorze [...] wpisać działkę nr [...] w miejsce działek nr [...] i [...], zgodnie z operatem geodezyjnym nr [...] wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] listopada 2014 r. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił ww. decyzję nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił ww. decyzję nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...] i [...]. Decyzją z [...] listopada 2018 r., [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Starosta [...] w pkt 1 odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie zwiększenia o [...] m2 powierzchni działek, położonych w obrębie [...] miasta [...], oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] i [...], a w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne dotyczące aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków co do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...] miasta [...], gdyż nie była objęta wnioskiem. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Starosta podniósł, że sformułowane w toku postępowania żądania wnioskodawców wskazują, że przedmiotowe postępowanie w istocie dotyczy rozstrzygnięcia sporu co do zasięgu prawa własności. Natomiast Starosta jako organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, w tym ewidencję gruntów i budynków, nie ma kompetencji do rozstrzygania w zakresie oceny prawidłowości dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, oczekiwanej zmiany stanu prawnego nieruchomości poprzez wyznaczenie przebiegu spornych granic działki [...] i [...] oraz zmiany dokumentów prawnych stanowiących państwowy zasób kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] będzie mogła nastąpić na podstawie ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu lub prawomocnego orzeczenia sądu w ww. sprawie. W świetle bowiem art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie m. in. prawomocnych orzeczeń sądu oraz ostatecznych decyzji administracyjnych. Ponadto, w ocenie Starosty, wobec braku wniosku o prowadzenie postępowania w stosunku do działki nr [...], która nie jest własnością wnioskodawców, zasadne jest umorzenie w tym zakresie przedmiotowego postępowania na zasadzie art. 105 kpa. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli J.B. i H.B. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 7d pkt 1, art. 24 ust. 2b pkt 2 i 24 ust. 2c ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, że w związku z poprzednimi rozstrzygnięciami organu odwoławczego oprócz działek nr [...] i [...] postępowaniem objęto również działkę nr [...], stanowiącą własność [...] Sp. z o.o. W ocenie organu odwoławczego, skoro stwierdzono błędy w ujawnionych danych ewidencyjnych zadaniem organu pozostaje ocena pozyskanego materiału dowodowego i wykazanie go bądź nie w rejestrze dla obszaru ze stwierdzonymi rozbieżnościami w granicach żądania stron. W poprzednich rozstrzygnięciach odwoławczych organ zwracał już na powyższe uwagę wskazując konkretne rozwiązania jakie należy zastosować w postępowaniu przed organem I instancji. Organ stwierdził, że żądania wnioskodawców, jakkolwiek mogą być oceniane w zakresie sporu co do zasięgu prawa własności, to w istocie dotyczą oceny prawidłowości dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wnioskodawcy kwestionują dokumenty znajdujące się w operacie ewidencyjnym, jak również sporządzone dla potrzeb niniejszego postępowania, jednocześnie wysuwając żądanie wytyczenia spornych punktów granicznych i określenie prawidłowego przebiegu granic przez organ odpowiedzialny za utrzymanie operatu ewidencyjnego w aktualności. Inspektor przywołał treść art. 24 ust. 2b pkt 2 i ust. 2c Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym zarówno aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jak ich odmowa następuje w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie Starosty nie spełnia wymogu precyzyjnego sformułowania rozstrzygnięcia zarówno w zakresie uwzględnienia żądań stron, jak i w zakresie ewentualnej odmowy ich uwzględnienia, czym narusza art. 107 § 1 kpa. Starosta ograniczył bowiem swoje rozstrzygnięcie do odmowy zmiany w zakresie powierzchni działek nr [...] i [...], nie wskazując jednak której nieruchomości i jakiego obszaru odmowa dotyczy. Nie została również rozstrzygnięta sprawa dotycząca przebiegu granic ww. działek, na co wielokrotnie zwracał uwagę organ odwoławczy, zalecając, aby organ ewidencyjny rozpatrując sprawę dokonał rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w zakresie całego wniosku stron zarówno co do powierzchni jak i przebiegu granic działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] oraz działek sąsiednich, na które może mieć wpływ ewentualna zmiana przebiegu granic. Odnośnie stanowiska Starosty, że ustalenie przebiegu granic poprzez określenie położenia punktów granicznych i linii granicznych i utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie ma miejsce w toku rozgraniczenia nieruchomości i nie należy do organu ewidencyjnego, Inspektor przywołał treść § 36 i § 37 i rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wskazał również na treść § 39 ust. 8 ww. rozporządzenia i podniósł, że także w tym zakresie organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął co do dokumentacji nr [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, nie można uznać za bezprzedmiotową sprawy aktualizacji danych ewidencyjnych działki nr [...], a przede wszystkim przebiegu jej granic z działkami nr [...] i [...]. Organ podsumował, że postępowanie organu pierwszej instancji jest obarczone wadą procesową, a brak stanowiska tego organu w zakresie zmian, o które wnioskowano, nie pozwala na merytoryczne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 15 kpa). Sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożyła Gmina [...]. W uzasadnieniu sprzeciwu podniosła, że akta sprawy zawierają wszystkie dowody istotne w sprawie, które umożliwiają jej rozstrzygnięcie. Wobec powyższego, niezrozumiałe jest uchylenie po raz kolejny decyzji Starosty [...] przez organ odwoławczy i przekazanie do ponownego rozpoznania zamiast utrzymania decyzji Starosty w mocy bądź jej merytorycznego rozstrzygnięcia w inny sposób. Gmina wskazała, że w opracowaniu geodezyjnym zarejestrowanym w [...] Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod numerem [...] znajduje się m. in. mapa nieruchomości objętej KW [...] - dz. [...] wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych i mapa nieruchomości objętej KW [...] - dz. [...] wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych oraz wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku. Na mapie nieruchomości objętej KW [...] (działka [...]) granica działki nr [...] w obrębie [...] miasta [...] wykazana jest jako sporna z działkami sąsiednimi oznaczonymi nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...]. Natomiast na mapie nieruchomości objętej KW [...] (dz. [...]) granica działki nr [...] oznaczona jest jako sporna z działkami sąsiednimi oznaczonymi nr [...],[...] i [...]. Skarżąca przywołała treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 141/19, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia wykonawczego nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygnięcia sporów co do przebiegu granic nieruchomości, dla których właściwe jest postępowanie rozgraniczeniowe. W ocenie Gminy, niezrozumiałe jest żądanie wnioskodawców, którzy z jednej strony wnioskują o przyjęcie granic z operatu A.S. (operat [...]), natomiast w protokołach z czynności okazania granic, gdzie wykazywane są punkty załamania granic zgodne z operatem A.S. (punkty nr 258,259,260,261,262) wskazują, że nie zgadzają się z takim przebiegiem granic. Niespójność wskazanych działań wnioskodawców powoduje, w ocenie Gminy, że decyzję Starosty uznać trzeba za prawidłową. Końcowo Gmina wskazała na okoliczność zawieszenia postępowań rozgraniczeniowych nieruchomości sąsiednich z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ocenie skarżącej, wydanie w sprawie kolejnej decyzji kasacyjnej uniemożliwia podjęcie ww. postępowań o rozgraniczenie i zakończenie tych spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Jego przedmiotem jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. orzekającą w pkt 1 o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zwiększenia o [...] m2 powierzchni działek, położonych w obrębie [...] miasta [...], oznaczonymi numerami ewidencyjnymi [...] i [...], a w pkt 2 o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków co do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...] miasta [...], gdyż nie była objęta wnioskiem, i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, że zm., dalej jako "kpa"). Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję w trybie art. 138 § 2 kpa, gdy przy rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Przy tym, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Tym samym, treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa powinna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 kpa, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 kpa). Po analizie akt sprawy Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie zaistniały przesłanki uprawniające organ do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Rozstrzygając przedmiotową sprawę Starosta [...] przyjął założenie, że sprawa w istocie dotyczy rozstrzygnięcia sporu co do zasięgu prawa własności. W ocenie Starosty, ocena prawidłowości dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, oczekiwana zmiana stanu prawnego nieruchomości poprzez wyznaczenie przebiegu spornych granic działki [...] i [...] oraz zmiana dokumentów prawnych stanowiących państwowy zasób nie może być przedmiotem postępowania przed organem ewidencyjnym. Brak jest bowiem ustawowego upoważnienia organu do rozstrzygania tych kwestii w drodze decyzji administracyjnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo uznał organ odwoławczy powyższe stanowisko za błędne. Przeczy mu bowiem treść formułowanych w toku przedmiotowego postępowania żądań H.B. i J.B., które w istocie dotyczą oceny prawidłowości dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Z wniosków o wszczęcie postępowania i oświadczeń stron składanych w toku postępowania wynika bowiem, że kwestionując zarówno dokumenty znajdujące się w operacie, jak i dokumenty sporządzone dla potrzeb niniejszego postępowania, wnioskodawcy występują jednocześnie o wytyczenie spornych punktów granicznych i określenie prawidłowego przebiegu granic przez organ odpowiedzialny za aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić trzeba, że treść żądania stron wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zatem także stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, sprawy utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, reguluje ustawa z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725, ze zm., dalej jako "Prawo geodezyjne i kartograficzne"). Z art. 24 ww. ustawy wynika, że zarówno aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jak i odmowa ich aktualizacji następuje w drodze decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zatem, w przypadku stwierdzenia błędów w ujawnionych danych ewidencyjnych (a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co potwierdza opracowanie geodezyjne zaewidencjonowane pod nr [...]) zadaniem organu ewidencyjnego jest ocena pozyskanego materiału dowodowego i wykazanie go bądź nie w rejestrze, dla obszaru ze stwierdzonymi rozbieżnościami w granicach żądania stron zawartego we wnioskach. Wymaga to analizy posiadanej dokumentacji dotyczącej spornych gruntów pod kątem jakości, dokładności i wiarygodności odzwierciedlonych danych i wskazanie tych dokumentów, które będą stanowiły podstawę wykazanych danych w ewidencji gruntów i budynków, w sposób zgodny z przepisami regulującymi sprawy ewidencji gruntów i budynków tak aby dane w ewidencji były zgodne, jednolite i spójne. Organ pierwszej instancji ograniczył jednak swoje rozstrzygnięcie do odmowy zmiany w zakresie powierzchni działek nr [...] i [...], nie wskazując przy tym, której nieruchomości i jakiego obszaru ta odmowa dotyczy. Nie rozstrzygnął również sprawy przebiegu granic działek nr [...] i [...], a także nie rozpatrzył merytorycznie sprawy aktualizacji danych zawartych w ewidencji dotyczących działki nr [...], w tym przebiegu granic tej działki z działkami o numerach [...] i [...]. Wobec powyższego, prawidłowo uznał organ odwoławczy, że Starosta nie rozstrzygnął sprawy co do istoty w zakresie całego wniosku stron zarówno co do powierzchni jak i przebiegu granic działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] oraz działek sąsiednich, na które może mieć wpływ ewentualna zmiana przebiegu granic. Wobec wskazanych istotnych uchybień organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Starosta naruszył bowiem przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Opisanych wyżej wadliwości nie mógł sanować organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Jak już bowiem wskazano powyżej, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia. Takie postępowanie organu odwoławczego prowadziłoby do naruszenia prawa stron postępowania do dokonania oceny tych kwestii i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy obu instancji. W tej sytuacji za niezasadny Sad uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej, że wydanie decyzji kasacyjnej uniemożliwia podjęcie i zakończenie wskazanych w skardze postępowań o rozgraniczenie. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej nie stoi na przeszkodzie zakończeniu ww. postępowań. Postępowanie rozgraniczeniowe opiera się bowiem na wszelkich dostępnych materiałach geodezyjnych i kartograficznych. Zatem, zasadniczo to właśnie postępowanie rozgraniczeniowe powinno być przeprowadzone w pierwszej kolejności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji.