I SA/Wa 2312/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant: specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr KKU-1/22 w przedmiocie nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja/organ") decyzją z 31 sierpnia 2023 r., nr KKU 1/22, utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z 3 grudnia 2021 r., znak NWXV.7532.1.287.2018, którą stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...][...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Komisja przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z inicjatywy Prezydenta Miasta [...], wnioskiem z 12 czerwca 2018 r. Wojewoda [...] decyzją z 3 grudnia 2021 r. uwzględnił wniosek komunalizacyjny. Odwołanie wniosła spółka akcyjna [...] z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę komunalizacji. Komisja, rozpoznając odwołanie, nie znalazła podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody. Jako podstawę rozstrzygnięcia Komisja wskazała na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa komunalizacyjna". Komisja ustaliła, że przedmiotowa działka stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, co wynikało z powołanej wyżej księgi wieczystej. Zresztą okoliczność ta nie była kwestionowana. Następnie organ ocenił, czy została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem komunalizacji podlega mienie, które w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ wyjaśnił i szeroko omówił, w świetle dotychczas obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, znaczenie i rozumienie użytego w powołanych przepisach pojęcia "należące do". W szczególności wskazał, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd. Komisja stwierdziła, że z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Powyższego stanu nie zmienił art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej, zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się do analogicznej do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa w postaci "użytkowania", którego nie można było utożsamiać z posiadaniem o którym mowa w kodeksie cywilnym. Organ odniósł się także do art. 6 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w brzmieniu na datę komunalizacji, wskazując na mechanizm zaliczania dróg do róg powiatowych, wojewódzkich i krajowych. Komisja podkreśliła, że komunalizacja następuje z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. a decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny. Sumując przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, Komisja stwierdziła, że w aktach sprawy brak jest dowodu aby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została objęta w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...] a tylko wówczas nieruchomość nie podlegałaby komunalizacji. Przepisy ustawy kreujące [...] nie mogły stanowić podstawy do uznania, że mamy do czynienia z prawem zarządu na jej rzecz – co potwierdza wskazane w decyzji orzecznictwo sądowoadministracyjne. W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (D.U. Nr 51, poz. 301). Brak jest w nim przedsiębiorstwa [...]. [...] nie wykonywały w dniu 27 maja 1990 r. zadań należących do właściwości organów administracji rządowej oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim takiego podmiotu był Minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. Mając na uwadze powyższe Komisja uznała, że sporna nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy [...]. Na ww. decyzję Komisji, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła [..][...], dalej "Skarżąca". W skardze zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa, tj.: I. Naruszenie przepisów postępowania tj: a) art. 7 i 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia; b) art. 77 § 1, 80 w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; II: naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 11 ust. 1 tej ustawy, poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] nabyła z dniem 27 maja 1990 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości podczas gdy materiał dowodowy nie jest wystarczający do takiego rozstrzygnięcia a nadto zachodzą przesłanki wyłączenia spod komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła być objęta komunalizacją. Wniesiono o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano twierdzenia na poparcie postawionych zarzutów, w tym podniesiono kwestię naruszenia przez organ art. 10 k.p.a., co uniemożliwiło Skarżącej spółce przedstawienie dowodów na okoliczność braku podstaw do komunalizacji. Skarżąca wskazała jedynie, że nieruchomość była w jej zarządzie. Nie przedstawiła żadnych dowodów na tę okoliczność, podobnie jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Komisji przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że ww. decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja z 31 sierpnia 2023 r. wydana przez Komisję o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] orzekająca o komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił, że [...] nie przysługiwało do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie wykazane bowiem zostało spełnienie ustawowej przesłanki warunkującej istnienie po stronie [...] prawa zarządu, tj. dokumentu potwierdzającego uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organ do prawidłowej konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dokonana przez Komisję ocena rozpatrywanej sprawy, jak i rozważania prawne, są prawidłowe i znajdują uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Należy wskazać, że w zasadzie istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do wykładni pojęcia mienia "należącego do". W ocenie Sądu, rację ma Komisja, że użyte w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (jak przyjął z kolei Wojewoda). Powyższe potwierdza liczne orzecznictwo sądowe. Tytułem przykładu należy tylko wskazać wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, czy wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot (w tym przypadku [...]) nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1, następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy komunalizacyjnej w życie. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. [...] dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym. Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Linia orzecznicza dotycząca interpretacji ww. przepisów ustawy komercjalizacyjnej jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012r. sygn. akt. I OSK 282/11). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że nie ulega wątpliwości (czego w zasadzie [...] SA nie kwestionuje), że [...] w dacie 27 maja 1990 r. nie dysponowało żadnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości (tj. decyzją, umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanowiłby uprawnienie do zarządu lub użytkowania. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono. W znajdującym się w aktach wniosku [...] o wydanie decyzji uwłaszczeniowej (wniosek z 23 listopada 2006 r. ) [...] także nie powołuje się na jakiekolwiek prawo do gruntu ale wskazuje wyłącznie na posiadanie, co nie jest wystarczające do uznania, że zachodzą przesłanki do wyłączenia nieruchomości spod komunalizacji (art. 11 ustawy komunalizacyjnej). Tym samym uprawniony był wniosek, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Podkreślić należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają określony podmiot do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez [...] z nieruchomości, co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określonych wypadkach – enumeratywnie wymienionych w przepisach tej ustawy. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami [....], jak już zaznaczono, nie dysponowało. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27; Lex nr 3959). W ocenie Sądu, Komisja w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, stanowiła drogę. co wynika z zaświadczenia Starosty [...] z 17 maja 2018 r. W niniejszej sprawie nie ma natomiast żadnego dowodu, że sporne grunty znajdowały się w zarządzie [...]. Dowodu takiego nie przedstawiła [...]. Prawa zarządu do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących funkcjonowania [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Sąd zwraca uwagę, że po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r., weszła w życie ustawa z dnia 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych (Dz. U. Nr 57, poz. 580). Następnie, 28 września 1926r. weszły w życie: 1) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. w sprawie ustanowienia urzędu Ministra Komunikacji (Dz. U. Nr 97, poz. 567), oraz; 2) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568). Z art. 4 tego ostatniego rozporządzenia wynikało, że przedsiębiorstwo "[...]" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Dnia 2 grudnia 1930 r. zmieniony został art. 2 tego ostatniego rozporządzenia, na mocy art. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 82, poz. 641). Do art. 2 dodano nowy ustęp w brzmieniu: "organom przedsiębiorstwa "[...]" służą wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego". Ze zmiany tej wynika, że organy [...] zastąpiły państwowe jednostki organizacyjne - zarządy kolejowe, funkcjonujące dotychczas w strukturach administracji kolejowej. Z dniem 3 sierpnia 1948 r., na mocy art. 1 pkt 19 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 36, poz. 255), zarząd powierniczy stał się zarządem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "[...]" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy". Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez [...] w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960r., było m.in. to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez [...], które tym samym utraciły 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "[...]", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania [...] zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach. Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu [...]. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu [...] (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. [...] chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę. Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający stanął na stanowisku, że podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo [...] tytułu prawnego do mienia, objętego komunalizacją, nie stanowi art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]", jak i art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Przepisy tych ustaw, w szczególności ustawy o [...] jako akty o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia [...] (por.: wyrok NSA z 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 745/09). W ocenie Sądu, Komisja zasadnie zatem przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Komisja rozpatrzyła przy tym całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a). Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie Komisja słusznie uznała, że nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do treści którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) [...] nie ujęła. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem, jak już wyjaśniono, należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego [...] do przedmiotowej nieruchomości nie posiadały. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wskazać należy, że dwoma pismami znajdującymi się w aktach sprawy (bez widocznej daty, pieczątki urzędu z 1 października 2015 r. i 4 stycznia 2016 r) Wojewoda zwracał się do [...] o przedstawienie dokumentów dotyczących posiadania przez [...] prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. I choć pisma te dotyczyły sprawy o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (D.U. nr 84, poz. 948), to brak jest w aktach informacji pochodzącej od [...] aby takie dokumenty przedstawiła. Nawet sam ten wniosek nie wskazuje aby [...] przysługiwało prawo zarządu. Takiego dokumentu nie przedstawiono również w odwołaniu. Istotnie organ przy wydawaniu obu decyzji nie doręczył [...] zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. Jak się jednak wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, sam fakt pozbawienia strony czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego, będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 marca 2024 r., I GSK 287/23, z 29 luty 2024 I OSK 922/22). Takiej inicjatywy [...] nie wykazała, poza twierdzeniem, że została pozbawiona czynnego udziału w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.