I SA/Wa 2315/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Dorota Gaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia 3 listopada 2010 r. L. Z. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – na skutek jej podziału – położonej we wsi P., gmina T., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że powyższą decyzję Kolegium otrzymał dopiero w dniu [...] października 2010 r. i kwestionując stanowisko organu, podniósł, że jest ona niezgodna z prawem. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 975/10 odrzucił skargę L. Z. wniesioną w dniu 21 kwietnia 2010 r. na powyższą decyzję, uznając, że przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję była nieprawidłowo awizowana, dlatego też nie można przyjąć, że do doręczenia zaskarżonej decyzji doszło w trybie zastępczym. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że zestawienie daty pierwszego awiza dokonanego dnia 12 października 2009 r. (adnotacja urzędu pocztowego na kopercie zawierającej zaskarżoną decyzję) z datą drugiego awiza opatrzonego datą 19 października 2009 r. (adnotacja urzędu pocztowego na kopercie zawierającej zaskarżoną decyzję), wskazuje, że drugie awizo, licząc od dnia pierwszego zawiadomienia, było przedwczesne. Organ błędnie zatem przyjął, że poczta dopełniła obowiązku wynikającego z art. 44 § 3 kpa. Świadczy to, że zaskarżona decyzja nie została prawidłowo doręczona, a tym samym wprowadzona do obrotu prawnego, nie został więc otwarty termin do wniesienia skargi. W takiej sytuacji skarga, jako przedwczesna, podlegała odrzuceniu. Dopiero skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji otwiera bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym, zainicjowanym skargą kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego, postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1371/10 oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia, że w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących instytucję doręczenia zastępczego, aby doręczenie to mogło zostać uznane za skuteczne musi być spełniony podstawowy warunek pozostawania pisma do odbioru w placówce pocztowej przez okres czternastu dni, zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 kpa. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że niewątpliwie dochowano powyższego warunku, skoro przesyłkę awizowaną w dniu 12 października 2009 r. zwrócono do nadawcy w dniu 27 października 2009 r. Wprawdzie istotnie powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki pozostawione zostało o jeden dzień krócej, to jednak wobec tego, że od daty pierwszego awiza do dnia zwrotu do nadawcy upłynęło w sprawie niniejszej pełne czternaście dni, to bez znaczenia jest fakt, że drugie awizowanie zostało dokonane przedwcześnie. Wobec powyższego, chociaż Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że nie doszło do doręczenia zaskarżonej decyzji w trybie zastępczym, a tym samym nie został otwarty termin do wniesienia skargi, to uznał, że skoro skarga wniesiona została dopiero w dniu 21 kwietnia 2010 r., to podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż niewątpliwie nie został dochowany trzydziestodniowy termin do jej wniesienia, o którym mowa w art. 53 § 1 tej ustawy. Zatem rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za właściwe, bowiem mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium podniosło, że wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, istniało prawdopodobieństwo, że Sąd ten podzielił ocenę prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy Kolegium ponownie doręczyło skarżącemu w dniu [...] października 2010 r. odpis zaskarżonej decyzji, gdyż w dniu [...] listopada 2010 r. upływał trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej. Dopiero z otrzymanego w dniu 26 października 2010 r. pisemnego uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikało, iż poprzednie doręczenie skarżącemu decyzji było prawidłowe i skuteczne, a wniesiona skarga została odrzucona jako złożona po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek organu o odrzucenie skargi zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarga wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu podlega odrzuceniu. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została przesłana na adres skarżącego w dniu 24 września 2009 r. Z adnotacji doręczyciela placówki pocztowej wynika, że przesyłki nie doręczono z powodu nieobecności adresata. Placówka pocztowa dwukrotnie bezskutecznie zawiadamiała skarżącego o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym, o czym świadczą adnotacje poczynione na przesyłce przez pracownika placówki pocztowej (awizo z dnia 12 października 2009 r. i awizo powtórne z dnia 19 października 2009 r.), po czym w dniu 27 października 2009 r. zwróciła nieodebraną przesyłkę organowi. W tym stanie sprawy, stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa – polegającej na sytuacji, kiedy nie zastanie się adresata w mieszkaniu ani dorosłego domownika lub osoby, która podjęłaby się oddania pisma adresatowi – poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczenia pisma przez pocztę. Stosownie zaś do treści art. 44 § 4 kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 tego artykułu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Powołany przepis reguluje zatem instytucję doręczenia zastępczego, kiedy to pomimo faktycznego braku doręczenia przesyłki uznaje się ją za doręczoną, co ma miejsce wówczas, gdy organ nie może doręczyć przesyłki w sposób określony w art. 42 i art. 43 kpa. Podkreślić należy, że domniemanie prawne doręczenia pisma adresatowi uregulowane w art. 44 kpa ma charakter niewzruszalny, skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje trybu składania oświadczeń woli i dochodzenia ich do wiadomości adresata, lecz normuje samą czynność procesową doręczenia pisma. Tak więc adresat pisma ma możliwość jedynie wykazania, że przepis art. 43 lub 44 kpa nie powinien być stosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tych przepisach. Podnieść należy, że przedmiotowa skarga jest już drugą skargą wniesioną w tej samej sprawie i zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej. W przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę w trybie art. 184 powołanej ustawy, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji, to ocena ta jest wiążąca zarówno dla organów administracji, jak i wojewódzkiego sądu administracyjnego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Przepis art. 153 tej ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał decyzję za doręczoną z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego od dnia jego pierwszego awizowania, które miało miejsce w dniu 12 października 2009 r., czyli stosownie do powołanej wyżej regulacji decyzja w tej spawie została skarżącemu doręczona w dniu 26 października 2009 r. i od tej daty rozpoczął bieg swój termin do wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie. Rozstrzygając niniejszą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami dokonanymi w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1371/10. Natomiast zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 powołanej ustawy, skargę wnosi się do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Zatem termin do wniesienia skargi upływał w tej sprawie z dniem 25 listopada 2009 r., zaś rozpoznawana skarga złożona została osobiście w Kolegium dopiero w dniu 4 listopada 2010 r., a więc wniesiona została z przekroczeniem ustawowego terminu. W związku z powyższym, iż prawnie skuteczne doręczenie miało miejsce w dniu 26 października 2009 r., to bez znaczenia dla kwestii terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na skarżone rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, iż organ w dniu 29 września 2010 r. po raz kolejny przesłał skarżącemu odpis decyzji z dnia [...] września 2009 r., bowiem skutki związane z wydaniem tej decyzji, jak również wejściem jej do obrotu prawnego, rozpoczęły swój bieg z chwilą doręczenia zastępczego dokonanego w trybie określonym w art. 44 § 4 kpa, jak również bez znaczenia jest podnoszony przez stronę fakt rzeczywistego otrzymania decyzji w dniu [...] października 2010 r. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.