I SA/Wa 2315/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 października 2023 r. nr DNI.gn.624.26.2023 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 6 października 2023 r., nr DNI.gn.624.26.2023, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister" "organ") - po rozpatrzeniu wniosku E. W. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z 1 września 2023 r., nr DN.gn.624.5.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z 16 września 1990 r., nr [...]. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i cenę prawną sprawy. Wójt Gminy [...] ww. decyzją z 16 września 1990 r. orzekł o przejęciu na własność Państwa, w zamian za świadczenia emerytalne, gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,3783 ha, położonego we wsi [...], stanowiącego własność M. W. Wnioskiem z 21 stycznia 2022 r., doprecyzowanym pismem z 17 lipca 2023 r. E. W., reprezentowany T. T., wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o uchylenie - w trybie art. 161 § 1 k.p.a. - wymienionej na wstępie decyzji z 16 września 1990 r. Wnioskodawca podniósł w szczególności, że na skutek wydania decyzji Wójta Gminy [...] został pozbawiony swobodnego dostępu do drogi publicznej. Tym samym została zamknięta droga umożliwiająca dojazd pojazdom uprzywilejowanym, takim jak pogotowie ratunkowe i straż pożarna, w chwili zagrożenia życia lub zdrowia. Okoliczności te stanowią, w ocenie skarżącego, przesłankę do uchylenia decyzji przez Ministra. Powołaną na wstępie decyzją z 1 września 2023 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z 16 września 1990 r. W uzasadnieniu organ wskazał że przeprowadzone postępowanie nie dało podstaw do uznania, iż wydanie decyzji przez Wójta Gminy [...] spowodowało stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego, czy też poważne szkody dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa, co uzasadniałoby zastosowanie przepisu art. 161 § 1 k.p.a. określającego nadzwyczajny tryb zmiany ostatecznej decyzji. E. W., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra wskazując, że decyzja Wójta Gminy [...] z 16 września 1990 r. pozbawia go dojazdu drogą publiczną do nieruchomości, jak też ogrodu, łąki, bramy wjazdowej, furtki i budynku gospodarczego. Utrzymując w mocy własną, decyzję Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 161 § 1 k.p.a. organ może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Przewidziana w tym przepisie możliwość uchylenia decyzji ostatecznej może znaleźć zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych, gdy chodzi o ochronę wartości szczególnie cennych, tj.: 1) życia i zdrowia ludzi, 2) ważnych interesów gospodarki narodowej i ważnych interesów państwa. Dalej organ podniósł, że z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) oraz z samego brzmienia przepisu art. 161 § 1 k.p.a. wynika jego wyjątkowość, co oznacza konieczność stosowania go z dużą ostrożnością. Przepis ten nie może podlegać wykładni rozszerzającej, lecz tylko ścisłej. Przede wszystkim zastosowanie tego przepisu nie może być uzależnione od tego, czy decyzja jest zgodna z prawem. W ramach prowadzonego w tym trybie postępowania administracyjnego nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznawania istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją, a jego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie, w jakim stopniu stan faktyczny sprawy odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie ostatecznej decyzji, której legalności w tym organy nie mogą kwestionować. W związku z tym Minister stwierdził, że nie mogły być uwzględnione argumenty skarżącego odnoszące się do wadliwości decyzji Wójta [...] z 16 września 1990 r. wskazane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 29 maja 2014 r., nr [...]. Podstawowym bowiem celem wszczętego, w omawianym trybie, postępowania jest bowiem ustalenie, w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1095/21). Jednocześnie organ podniósł, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy [...] z 16 września 1990 r. nie narusza dóbr, o których mowa w art. 161 k.p.a. Nie obejmuje ona bowiem swym zakresem kwestii mających wpływ na życie lub zdrowie ludzkie. Rozstrzygnięcie w niej zawarte nie jest zarazem istotne z punktu widzenia ważnych interesów gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa. Argumentacja podniesiona przez E. W., że kwestionowana decyzja pozbawia go dojazdu drogą publiczną do nieruchomości - nie może zostać uznana za podstawę do jej uchylenia. Nie sposób bowiem utożsamić okoliczności pozbawienia przez właściciela nieruchomości swobodnego dostępu do drogi publicznej z zagrożeniem, które jest istotne w skali całej gospodarki narodowej lub podważa podstawowe interesy Państwa. Tym bardziej, że pozbawienie nieruchomości dostępu do drogi publicznej nie nastąpiło na skutek wydania decyzji Wójta Gminy [...], lecz dopiero po zakupie przez osoby fizyczne, w dniu 11 grudnia 2002 r., jednej z działek wchodzących w skład przejętego gospodarstwa - co zostało stwierdzone w wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt [...]. W wyroku tym Sąd zauważył, że nabycie nieruchomości nastąpiło bez jej obciążania służebnością drogi koniecznej na rzecz nieruchomości powoda. Sąd podniósł również, że skarżący nie podjął działań mających na celu ustanowienie na rzecz nieruchomości służebności drogi koniecznej. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając: naruszenie prawa materialnego oraz brak wnikliwej oceny faktów i sprawiedliwego rozpoznania sprawy oraz łamanie i pominięcie obowiązującego prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji oraz ustosunkowując się do zarzutów skargi. Pismem z 18 stycznia 2024 r. skarżący uzupełnił obszernie stanowisko skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 października 2023 r. utrzymująca własną decyzję z 1 września 2023 r. Podstawę prawną tej ostatniej stanowi art. 161 § 1 k.p.a., zgodnie z którym Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Trafnie organ podkreślił, że dla zastosowania niniejszego przepisu niezbędne jest spełnienie kumulatywnie dwóch przesłanek: 1) istnienia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego albo niebezpieczeństwa poważnych szkód dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa; 2) w inny sposób niż poprzez uchylenie (lub zmianę) decyzji nie można usunąć stanów jak wyżej. Wskazać także należy, że w literaturze prawa oraz orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w którym wskazuje się, że przez "inny sposób" należy rozumieć przewidziane w przepisach k.p.a. przypadki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych. Nie każda więc decyzja ostateczna może być zmieniona w trybie art. 161 § 1 k.p.a., lecz tylko taka, która nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie innych przepisów: art. 145 § 1 k.p.a. (wznowie postępowania), art. 156 § 1 k.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji), przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.) czy art. 154 i 155 k.p.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 1997 r., III RN 52/96, OSNAPiUS 1997, nr 18, poz. 331, tak też W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 236). Organ może zatem uchylić lub zmienić decyzję ostateczną w trybie art. 161 § 1 k.p.a. wówczas, gdy decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w wyżej wskazanych przepisach. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy [...] z 16 września 1990 r. nie narusza dóbr, o których mowa w art. 161 § 1 k.p.a. Nie obejmuje ona bowiem przesłanek mających wpływ na życie lub zdrowie ludzkie. Rozstrzygnięcie w niej zawarte nie jest także istotne z punktu widzenia ważnych interesów gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa. Oznacza to, że argumentacja podniesiona przez E. W., że kwestionowana decyzja pozbawia go dojazdu drogą publiczną do nieruchomości - nie może zostać uznana za podstawę do uchylenia Wójta Gminy [...] z 16 września 1990 r. – w trybie ww. przepisu. Sąd nie dopatrzył się także podstaw do uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z 16 września 1990 r. w oparciu o pozostałe przesłanki z art. 161 § 1 k.p.a. I tak należy wyjaśnić, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławcze w [...] toczyło się nadzwyczajne postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta. Kolegium decyzją z 1 marca 2013 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z 16 września 1990 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ten - decyzją z 29 maja 2014 r., nr [...] uchylił własną decyzję z 1 marca 2013 r. i stwierdził, że decyzja Wójta Gminy [...] z 16 września 1990 r. została wydana z naruszeniem prawa. Oznacza to, że wbrew temu co podnosi skarżący, wymieniona wyżej decyzja z 16 września 1990 r. nie została uchylona, funkcjonuje w obrocie prawnym, jednakże została oceniona pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących uchyleniem decyzji (na podstawie art. 161 k.p.a.) oraz odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności (na podstawie w art. 156 § 1 k.p.a.). System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Tym samym przesłanki nieważności przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stać się podstawą do uchylenia decyzji w trybie art. 161 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym, nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.