I SA/Wa 2316/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi I. A. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu oddala skargę. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku I. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia Kombinatu Budowlanego "[...]" – w części dotyczącej działki nr [...], położonej w P. przy ul. [...]. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny: Wojewoda [...] powołaną decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kombinat Budowlany "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. przy ul. [...] i [...], składającego się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Pismem z dnia 3 stycznia 2005 r. I. A. wniosła o stwierdzenie, że decyzja o uwłaszczeniu w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w P. przy ul. [...] została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że wraz z mężem w dniu 3 kwietnia 1967 r. sprzedała aktem notarialnym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) przedmiotową działkę na rzecz Przedsiębiorstwa Budowlanego Nr [...] w P. z przeznaczeniem pod wytwórnię prefabrykatów wielkopłytowych. Przedsiębiorstwo zostało przekształcone w Kombinat Budowlany [...] i od 1989 r. zaprzestało wykorzystywać ww. nieruchomość. W dniu 4 sierpnia 1993 r. Wojewoda [...], wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) stwierdził nabycie przez ww. Kombinat prawa użytkowania wieczystego również działki wykupionej od I. i E. A. Decyzja ta naruszała prawa poprzednich właścicieli do żądania zwrotu nieruchomości wynikającego z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Prawo to nie mogło być zrealizowane z tego powodu, że postępowanie administracyjne zakończone kwestionowana decyzją Wojewody [...] prowadzone było bez ich udziału. W postępowaniu tym został zatem w sposób rażący naruszony przepis art. 28 kpa przez przeprowadzenie postępowania bez udziału strony. W ten sposób naruszono przepis art. 2 ust. 1 zd. 2-gie ustawy z dnia 29 września 1990 r., który uniemożliwia przekształcenie praw do gruntów z naruszeniem praw osób trzecich. Spełniona jest zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru podał, że w dniu 5 grudnia 1990 r., w którym nastąpiło z mocy prawa uwłaszczenie Kombinatu Budowlanego "[...]" m. in. przedmiotową działką, nie toczyło się postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Z wnioskiem o jej zwrot skarżąca wystąpiła dopiero w dniu 3 kwietnia 1997 r., a więc już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. W orzecznictwie sądowym utrwalone zostało stanowisko, iż w przypadku, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony po dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie stanowi to przesłanki do uznania, że decyzja uwłaszczeniowa była z tej przyczyny obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27.01.2000 r. sygn. akt III ZP 14/99 OSNAPiUS 2000/8/294, a także wyroki NSA z dnia 10.10.2001 r. sygn. akt I SA 2394/99 i z dnia 1.08.2001 r. sygn. akt I SA 1530/00). Organ wskazał, że dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości ujawnia roszczenia osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., a więc w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie doszło do naruszenia tych praw (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1331/04 niepublik.). W związku z powyższym w postępowaniu uwłaszczeniowym nie było obowiązku zawiadamiania o toczącym się postępowaniu osób, które nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot nieruchomości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. A. podniosła, że Minister Infrastruktury błędnie przyjął, że wniosek jej dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, podczas gdy stronie chodziło o stwierdzenie, że omawiana decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa. Wniosek ten oparty był na przepisie art. 28, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 kpa, które przewidują, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji m. in. z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, to organ stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Zdaniem odwołującej się, Minister błędnie interpretuje treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt ZP 14/99. Z ogólnej tezy tej uchwały wynika, że nabycie uprawnień do wieczystego użytkowania nie może się odbyć kosztem uprawnień do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, wykorzystanej niezgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę ochrony własności. Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ustanawiały żadnych terminów do zgłaszania wniosków o zwrot nieruchomości. Zatem wniosek złożony po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej winien być również przedmiotem postępowania administracyjnego. Aby więc decyzja o uwłaszczeniu nie naruszała prawa, powinna być poprzedzona postępowaniem z udziałem właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego następcy prawnego. Właściciel wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z uchwałą SN, jest stroną postępowania uwłaszczeniowego, gdyż dotyczy ono jego interesu prawnego, jest bowiem osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Skoro zatem, nie wiedząc o toczącym się postępowaniu wnioskodawczyni była bez własnej winy pozbawiona możliwości w nim udziału, to decyzja uwłaszczeniowa była podjęta z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednak nie można stwierdzić jej nieważności, gdyż wywołała nieodwracalny skutek prawny przez wprowadzenie nieruchomości do dalszego obrotu. W tej sytuacji uzasadniony jest wniosek, w którym wnioskodawczyni domaga się nie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, ale stwierdzenia, na podstawie art. 156 § 2 kpa, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu wniosku I. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. Organ zwrócił przede wszystkim uwagę, że przepisy kpa nie przewidują odrębnego (samoistnego) postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Ta kwestia może być wynikiem ustaleń dopiero w trakcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji i ustalenia, że oceniana decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. Pogląd prezentowany we wniosku nie wynika z przepisów kpa. W pozostałym zakresie Minister podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. Na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa I. A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie jej wniosku i o stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca uważa za nieuzasadnione twierdzenie organu, że przepisy kpa nie przewidują odrębnego (samoistnego) postępowania o wydanie decyzji z naruszeniem prawa, oraz że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, a także, że złożenie wniosku po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej nie stanowi przesłanki do przyjęcia, że decyzja jest obarczona wadą. Skarżąca uważa, że jest właścicielką spornej nieruchomości, a mimo to w postępowaniu uwłaszczeniowym nie uczestniczyła. Bez względu zatem na wynik postępowania uwłaszczeniowego, decyzja została wydana z naruszeniem prawa gwarantujących stronie prawo do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym jej praw majątkowych. Spełniona została zatem przesłanka nieważności decyzji uwłaszczeniowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Żądanie wznowienia postępowania było bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż zachodziłaby sytuacja przewidziana w art. 146 § 2 kpa – w wyniku wznowionego postępowania wydana byłaby decyzja tej samej treści. Z powodu nieodwracalnych skutków prawych bezprzedmiotowy był także wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jedynie uzasadniony jest wniosek zawierający żądanie stwierdzenia, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana rażącym naruszeniem przepisów prawa, a stwierdzenie jej nieważności jest niedopuszczalne z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie decyzja wywołała. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sąd bada, czy organ administracji właściwy do rozpoznania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. W świetle powyższego nie mógł być przedmiotem rozpoznania przez Sąd wniosek skarżącej o stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd administracyjny nie może przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego załatwienia i orzekać jak organ administracji publicznej, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalną ingerencję organu władzy sądowniczej w sferę spraw zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów administracji. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się z wniosku skarżącej, w trybie nadzorczym, a jego przedmiotem była decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kombinat Budowlany "[...]" prawa użytkowania wieczystego oznaczone gruntu, w tym działki nr [...] położonego w P. przy [...]. Skarżąca żądała wydania decyzji stwierdzającej, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną żądania wskazała przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 kpa twierdząc, że decyzja rażąco narusza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., jednak nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Minister Infrastruktury zgodnie z prawem rozpoznawał wniosek skarżącej w oparciu o przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jako kwestii podstawowej dla dalszych ustaleń w zakresie nieodwracalności skutków prawnych decyzji, ograniczających orzeczenie organu wyłącznie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Organ prawidłowo przyjął, że żądanie skarżącej nie znajduje oparcia w przepisach kpa, który nie przewiduje odrębnego postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji może być wynikiem ustaleń dopiero w trakcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji i ustalenia w pierwszej kolejności, że oceniana decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. Nie ma więc racji skarżąca twierdząc, że właściwie zostało sformułowane jej żądanie. Prowadząc postępowanie nadzorcze Minister ustalił, że w dniu 5 grudnia 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1967 r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i istniało prawo zarządu mające swe źródło w treści tego aktu. Uwłaszczone przedsiębiorstwo państwowe Kombinat Budowlany [...] był następcą prawnym Przedsiębiorstwa Budowlanego Nr [...] w P. na mocy zarządzenia nr [...] Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] czerwca 1978 r. Spełnione były zatem przesłanki uwłaszczenia określone w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] nie naruszała praw osób trzecich. Ani w dniu 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości. Postępowanie takie z wniosku I. A. zostało wszczęte dopiero w dniu 3 kwietnia 1997 r. Wbrew przekonaniu skarżącej, nie bez znaczenia jest, kiedy został złożony wniosek o zwrot nieruchomości. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. II CZP 14/99 (OSNAPiUS 2000/8/294) zaprezentowano pogląd, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.), a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd. Pogląd ten został przyjęty również w sprawie o sygn. akt I SA 2249/03 rozstrzygniętej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2004 r., od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1330/04. Skoro więc skarżąca złożyła wniosek o zwrot nieruchomości po ostatecznym zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego, to kwestionowana decyzja Wojewody [...] nie mogła być uznana za naruszającą jej prawa. Pozbawione racji jest twierdzenie skarżącej, że w postępowaniu uwłaszczeniowym jako poprzedni właściciel nieruchomości powinna mieć zapewniony udział, inaczej bowiem decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia przepisów gwarantujących stronie prawo do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym jej praw majątkowych. Trzeba przede wszystkim stwierdzić, że w dniu 5 grudnia 1990 r. skarżącej nie przysługiwało żadne prawo majątkowe do przedmiotowej nieruchomości, nie mogła być zatem stroną postępowania uwłaszczeniowego, które dotyczyło wyłącznie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości oraz uwłaszczonego przedsiębiorstwa. Z przedstawionych względów nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu, zatem zaskarżona decyzja Ministra Transportu i Budownictwa nie narusza prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.