I SA/Wa 2316/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę. Decyzją NR 2481/2022 SPN-III.755.2.23.2022.KG, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9a i art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej jako ugn) Wojewoda mazowiecki (dalej jako organ) utrzymał w mocy decyzję Nr 28/SD/2022 Prezydenta m.st. Warszawy z 26 stycznia 2022 r. o odmowie przyznania K. D. (dalej jako skarżąca) odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...], ozn. hip. [...] dz. [...], stanowiącą obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W osobnym punkcie decyzji organ określił, że kwestia wniosku K. D. w stosunku do nieruchomości położonej przy dawnej ul. [...], ozn. nr hip. [...] dz. [...] zostanie rozpatrzona w odrębnej decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że nieruchomość położona w Warszawie przy dawnej ul. [...], ozn. hip. [...] dz. [...] o pow. [...] m2 znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. z [...] kwietnia 1949 r. nr [...] tytuł własności co do działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] m2 nieruchomości oznaczonej jako "[...]" zapisany był przez zastrzeżenie na imię J. M. na mocy aktu kupna z dnia [...] maja 1946 r. za rep. N. [...]. 12 kwietnia 2010 r. K. D. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za ww nieruchomość. W decyzji odmownej wskazano, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z treści art. 215 ust. 2 ugn, tj. budynek mieszkalny znajdujący się na w/wym działce przeszedł na własność państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. tj. z datą upływu terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej. Organ ustalił, że wniosek dekretowy J. M. o przyznanie prawa własności czasowej został złożony po terminie, a orzeczeniem administracyjnym z dnia 12 kwietnia 1950 r. nr L. dz. WPB/3748/49/p.t. Zarząd Miejski w m.st. Warszawy odmówił ww J. M. przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Następnie orzeczeniem administracyjnym z 22 kwietnia 1950 r. nr L. dz. PB 3748/49/o.a Zarząd Miejski w m. st. Warszawie, powołując się na ww. orzeczenie z dnia 12 kwietnia 1950 r. odmówił J. M. ustanowienia prawa własności czasowej do ww nieruchomości; na skutek odwołania J. M. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia 2 sierpnia 1950 r nr L. dz. PB 3748/49/P- o.a, uchyliło ww orzeczenie z 22 kwietnia 1950 r. Po rozpatrzeniu wniosku J. M. z 25 kwietnia 1949 r., a także wniosku K. D. z dniu 9 listopada 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy decyzją nr 149/SD/2019 z dnia 14 czerwca 2019 r. odmówił ustanowienia prawa użytkowania do przedmiotowej nieruchomości z uwagi na złożenie wniosku po terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Na podstawie dokumentacji przesłanej przez Archiwum Państwowe w W. przy piśmie z dnia [...] maja 2020 r., znak [...] organ ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się dwie oficyny parterowe oraz budynek parterowy mieszkalny. Fakt zabudowania nieruchomości potwierdza również analiza geodezyjna z dnia [...] listopada 2020 r. polegająca na wykreśleniu przedmiotowej działki na zdjęcia lotnicze z lat 1947, 1955, 1960 na których widać zabudowania znajdujące się na przedmiotowym gruncie. Z akt wynika, że nieruchomość aktualnie nie jest zabudowana (choć zapadła decyzja o budowie budynku użyteczności publicznej), budynki z pierwszej połowy XX wieku nie istnieją. Odnośnie do możliwości ustalenia odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ugn w stosunku do gruntu w W. przy dawnej ul. [...] stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], organ podał, że prawo w tym zakresie wygasło z mocy art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 1 sierpnia 1985 r. tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy. Powyższa ustawa utraciła moc i aktualnie sprawa odszkodowań za nieruchomości warszawskie objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest uregulowana w art. 215 ust. 2 ugn (art. 241 pkt 1 ugn art. 241 pkt 1 ugn). Wg tej regulacji przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Wg organu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że odszkodowanie może być przyznane albo za dom jednorodzinny w przypadku, gdy nieruchomość była zabudowana w dniu wejścia w życie dekretu albo za działkę niezabudowaną (organ przywołał wyrok WSA z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1011/17, wyrok WSA z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2002/03, wyrok WSA z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1011/17, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3326/18). Co do tego, czy dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. organ podał, że skoro wniosek dekretowy nie został złożony w terminie określonym przez dekret, a jest to termin nieprzywracalny, to oznacza, że zgodnie z art. 5 dekretu własność budynku została utracona po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu przez Gminę. A zatem przedmiotowy grunt i budynki znajdujące się na tej nieruchomości z mocy prawa zgodnie z art. 1 dekretu przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14. poz. 130) stały się własnością Skarbu Państwa - wobec uchybienia terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Na potwierdzenie prezentowanego stanowiska organ, za Prezydentem m. st. Warszawy przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96, w której wskazano, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu (art. 58-60). Organ przytoczył w tym zakresie wyrok NSA z 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 475/09 i wyrok Sądu Najwyższego z 09 października 1962 r. sygn. akt 1 CR 819/61, w którym stwierdzono, że art. 8 dekretu posługuje się szerokim sformułowaniem co do "nieprzyznania (...) prawa" na tym gruncie. Dotyczy zatem nie tylko skutków zapadnięcia prawomocnej decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, ale także skutków upływu terminu, który wyłącza możność zapadnięcia pozytywnej decyzji. Skutkiem tym jest przejście budynków położonych na gruncie na własność Skarbu Państwa. Wg organu w razie niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa do gruntu, przejście budynków położonych na tym gruncie na własność Skarbu Państwa następuje z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem, decyzja zaś organu administracji ma jedynie charakter deklaratywny. I dalej, wojewoda podał, że odszkodowanie przysługuje tylko za dom, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania; zaś ustalenie odszkodowania za działkę, w trybie art. 215 ust. 2 ugn, dotyczy tylko działki niezabudowanej w dacie wejścia w życie dekretu. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość na tę datę była zabudowana, to wg organu art. 215 ugn, w części w jakiej dotyczy odszkodowania za działkę, w ogóle nie ma zastosowania do spornej nieruchomości (przywołał wyrok WSA z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1011/17). W skardze na ww decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości jak również uchylenie ją poprzedzającej decyzji Prezydenta. Zarzuciła obu tym organom: 1) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6 i art. 7 kpa polegające na dowolnej i błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego tj.: art. 215 ust.2 ugn poprzez uznanie, że przepis ten nie dopuszcza odszkodowania za nieruchomość/działkę zabudowaną budynkiem jednorodzinnym, który na dzień 5 kwietnia 1958r. nadal był użytkowany przez jej ojca; 2) naruszenie zasad rzetelnego działania organu administracji publicznej - art. 8 §1 i 2 kpa poprzez wybiórcze, fragmentaryczne i pomijające istotę rozstrzygnięcia przytaczanie orzeczeń sądów administracyjnych i tym samym nieuprawnione pomijanie istotnych w sprawie rozstrzygnięć sądowych jak i dorobku doktryny, które powoływane były w odwołaniu; 3) naruszenie art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, którymi organ się kierował rozdzielając na dwa postępowania, sprawę prowadzoną dotychczas jako jedno postępowanie z wniosku o odszkodowanie za nieruchomość ozn hip. [...] pod adresem [...], składającą się z dawnych działek [...] i [...]. (pkt 2 osnowy), co prowadzi w konsekwencji do dalszej zwłoki w załatwieniu sprawy z wniosku o wypłatę odszkodowania i tym samym w następstwie narusza zasadę wyrażoną w art. 12 kpa. 4) naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez - brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla pkt 2 osnowy decyzji oraz - niepełność, pozorność i błędy logiczne uzasadnienia i dowodzenia poprzez niezgodne ze stanem faktycznym twierdzenie o rzekomej zmianie podejścia judykatury i aktualnego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie wykładni art. 215 ust. 2 ugn w zakresie możliwości ustalenia odszkodowania za działkę zabudowaną domem jednorodzinnym oraz poprzez wielokrotne cytowanie przez wojewodę poglądu z pojedynczego wyroku WSA z 20 marca 2018 roku akt I SA/Wa 1011/17, który na tle całości orzecznictwa z ostatnich kilkunastu lat w tej materii należałoby uznać za odosobniony od dominującej linii orzeczniczej (tu: WSA z 03.03.2022r. sygn. akt I SA/WA 1400/21, z 13.04.2022r. sygn. akt. 1232/21, z 22.10.2020 sygn akt I SA/WA 1281/20). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Większość obszernej argumentacji skargi sprowadza się do problematyki wykładni art. 215 ust. 2 ugn w kontekście tego czy odszkodowanie za nieruchomość dekretową należy się za dom mieszkalny i grunt pod nim czy tylko za dom, a więc o zakres odszkodowania; choć w kontrolowanej sprawie to nie jest istota sprawy. Istotą sprawy pozostaje to, czy wniosek dekretowy uprawniający do odszkodowania został skutecznie złożony w określonym w dekrecie terminie a ponadto czy został złożony przez uprawniony do tego podmiot. Kwestie zasad przyznawania odszkodowań za grunty warszawskie ewoluowały na przestrzeni dziesięcioleci. Przez ponad pół wieku ustawodawca w kolejnych aktach prawnych wielokrotnie ustanawiał i zmieniał zasady ich przyznawania. Na tym tle powstało kilka koncepcji co do tego, komu, za co i w jakiej wysokości przyznawać odszkodowanie. Zgodnie z art. 215 ust. 2 ugn "przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Warto przypomnieć, że pierwotnie art. 9 dekretu stanowił, że odszkodowanie za grunty stanowiło skapitalizowaną wartość czynszu dzierżawnego (opłaty za prawo zabudowy) gruntu tej samej wartości użytkowej, a jeżeli chodzi o budynki - wartość budynku. Art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), stanowił, że przepisy (...) ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu. W zakresie unormowanym w ww przepisach z 1958r. nie miały zastosowania przepisy art. 9 dekretu. Z kolei wg art. 83 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) "przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne (...). W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogli otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Zgodnie z art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu art. 89) z dniem jej wejścia w życie (1 sierpnia 1985 r.) wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu – w formie papierów wartościowych lub nieruchomości zamiennej. Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, (...) mogli zgłosić w terminie zawitym do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie w użytkowanie wieczyste wymienionych gruntów (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1995 r., IV SA 832/93, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na rzecz osoby fizycznej mógł być dokonany zwrot tylko jednej nieruchomości. Nowelizacja przepisów dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) przyznała poprzednim właścicielom gruntów warszawskich bądź ich następcom prawnym dodatkowe uprawnienie w postaci możliwości otrzymania w użytkowanie wieczyste jednej działki pod budowę domu jednorodzinnego. Stanowił o tym art. 90 ust. 2 w pierwotnym brzmieniu, oznaczony w tekście jednolitym jako art. 83 ust. 2: "w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Zmiana ta została wprowadzona w wyniku uznania przez TK w wyroku z dnia 31 maja 1989 r., K 2/88, OTK 1989 nr 1, poz. 1, art. 90 ust. 2 ustawy pozbawiającego byłych właścicieli możliwości wyboru formy odszkodowania za niezgodny z Konstytucją z 1952 r. W dalszej kolejności byłym właścicielom nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobiercom przyznano pierwszeństwo w nabyciu tych nieruchomości, jeżeli zaoferują cenę równą ich wartości rynkowej. W doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powtarza treść art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który z kolei zastąpił art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na przestrzeni dekad zmieniały się więc przepisy, lecz sposób uregulowania pozostał ten sam (por. wyrok NSA w sprawie OSK 584/04, LEX nr 1090004). Podnoszono w szczególności, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów warszawskich. Przyjęto, że zawarte w niej przepisy art. 34, 214 i 215 stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania (por. wyrok TK z 18 czerwca 1996 r., W 19/95 (Dz. U. Nr 91, poz. 414). Wg doktryny wyrazem niewprowadzenia przez ugn żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów warszawskich była też treść art. 214 ugn. Stanowił on, że "poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zasada ta nie miała zastosowania do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie (szerzej por. C. H., S. R., S. K., Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym). Z przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że przez ponad pół wieku ustawodawca konsekwentnie uznawał za zasadne przyznawanie odszkodowań za grunty warszawskie jedynie w zakresie przysłowiowego "dachu nad głową" a więc co do domu jednorodzinnego bądź działki przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, ale już nie za grunty stricte inwestycyjne, a przy tym praktyka orzecznicza dowodzi, iż chodziło o nieruchomości (grunty) "wieczystoksięgowe". Art. 215 ust. 2 ugn mówi o domu (w przypadku nieruchomości zabudowanej) albo o działce przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Odmienne zapatrywanie skarżącej czy występująca w orzecznictwie rozbieżność nie mają wpływu na wynik sprawy. Jak wskazano na wstępie, nie to jest jednak istotą problemu w kontrolowanej sprawie. Zasadnie organ przyjął, że złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej w sytuacji, gdy termin wynikający z art. 7 dekretu, jest terminem zawitym, nie wstrzymuje przejścia budynków, o których mowa w art. 5 ww. dekretu z mocy prawa na własność państwa. Nieruchomość budynkowa (dom, którego od wielu dekad nie ma na tym gruncie) przeszła zatem na własność państwa z mocy prawa z upływem 6-miesięcznego terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a więc przed 5 kwietnia 1958r. – i w tym zakresie nie budzi wątpliwości, ze nie zostały spełnione przesłanki z art. 215 ust. 2 ugn Przede wszystkim trzeba jednak podkreślić, że przesłanką uzyskania odszkodowania za nieruchomość dekretową jest legitymowanie się prawem własności na datę wejścia w życie dekretu. Tymczasem poprzednik prawny skarżącej nabył sporną nieruchomość w 1946r. a więc już po wejściu w życie dekretu, nie jest zatem uprawniony jako "właściciel dekretowy" do odszkodowania, co umknęło obu organom. Dywagacje obu organów jak i zarzuty skargi w realiach tej sprawy są zatem chybione. Nie zmienia to jednak stanowiska co do tego, że w kontrolowanej sprawie powinna zapaść decyzja odmowna. W tej sytuacji, nie będąc związanym zarzutami skargi (art. 134 ppsa), Sąd orzekł jak w wyroku (art. 151 ppsa). Co do wniosku K. D. o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy dawnej ul. [...], ozn. nr hip. [...] dz. [...] – to ewentualna przewlekłość postępowania bądź bezczynność w sprawie podlegają osobnemu zaskarżeniu na zasadach przewidzianych w ppsa. Częściowe rozpoznanie wniosku, gdy dotyczył on dwóch osobnych działek nie narusza prawa w zakresie nakazującym uchylenie zaskarżonej decyzji.