I SA/Wa 2316/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2024 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Finansów z dnia 27 września 2023 r. nr PR3.6400.3.2020.3.GXKQ w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 września 2023 r., nr PR3.6400.3.2020.3.GXKQ Minister Finansów utrzymał w mocy własną (wydaną jako organ pierwszej instancji) decyzję z dnia 14 stycznia 2020 r., PR4.6400.28.2018.2.RFB o umorzeniu w całości postępowania w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 634 – dalej też jako ustawa z 1968 r.). Jak wynika z akt sprawy, o wszczęcie postępowania w przedmiocie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych do Ministra, w piśmie złożonym w dniu 15 lutego 2017 r., zwrócił się Prezydent Miasta [...], reprezentujący Skarb Państwa. W rzeczonym piśmie Prezydent wskazał, że przepisy ustawy miałyby znajdować zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], objętej poprzednio wykazem lwh [...][...], a obecnie księgą wieczystą [...]. Decyzją z dnia 14 stycznia 2020 r., nr PR4.6400.28.2018.2.RFB, Minister umorzył w całości postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do nieruchomości w [...] przy ul. [...][...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na stwierdzenie, że nieruchomość była objęta skutkami Układu w zakresie osoby wskazanej we wniosku Prezydenta miasta [...], tj. J. E. Minister wskazał na brak dowodów wskazujących by część nieruchomości należąca do J. E. została znacjonalizowana lub w inny sposób (wynikający z Układu) przejęta na rzecz Skarbu Państwa przed dniem zawarcia Układu. W konsekwencji w ocenie Ministra nie było tak faktycznych, jak i prawnych podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. W piśmie z dnia 28 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Ministra Finansów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 14 stycznia 2020 r. Prezydent we wniosku argumentował, że obowiązkiem Ministra było zbadanie czy właściciel części prawa do nieruchomości – J. E., posiadał – w okresie wymaganym przez Układ – obywatelstwo amerykańskie oraz czy utracił prawo własności nieruchomości w sposób określony w Układzie. Minister powinien zatem dokonać adekwatnej i możliwie najpełniej odpowiadającej woli stron, analizy prawnej Układu. W pierwszej kolejności należało zatem ustalić jakie sposoby utraty własności, będące skutkiem polskich aktów normatywnych oraz faktycznych działań polskiej administracji objął Układ, a następnie stwierdzić jakie roszczenia zostały zaspokojone. W efekcie decyzją z dnia 27 września 2023 r. powołaną na wstępie Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 14 stycznia 2020 r. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie zastosowania przepisów ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. W uzasadnieniu Minister zaznaczył, że istotą sprawy było rozstrzygnięcie czy nieruchomość położona w [...] przy ul. [...][...] została znacjonalizowana lub w inny sposób przejęta na rzecz Skarbu Państwa, w sposób przewidziany w Układzie, pomimo bezspornych ustaleń, że: - za nieruchomość nie przyznano odszkodowania osobie, o której mowa we wniosku Prezydenta Miasta [...], - nieruchomość była objęta działaniem ustawy z 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U nr 10, poz. 59, ze zm.). Prezentując ustalenia poczynione w toku postępowania wyjaśniającego Minister wskazał, że ujawnionymi właścicielami hipotecznymi nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...] w okresie obowiązywania Układu, byli M. i C. z L. E. (E.), którzy zginęli w dniu [...] lipca 1942 r., a więc nie mogli być obywatelami USA w okresie wymaganym postanowieniami Układu. Natomiast H. E., jako wykonawczyni testamentu po zmarłym [...] czerwca 1963 r. N. E. (bracie J. E.), na podstawie decyzji Ministra Finansów z dnia 14 stycznia 2020 r. uzyskała odszkodowanie w związku z Układem za utratę udziału 1/3 w prawie własności tej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...]. Z ustaleń jakie legły u podstaw tej decyzji wynikało, że N. E. nabył obywatelstwo Stanów Zjednoczonych Ameryki poprzez naturalizację w dniu 19 maja 1942 r. Wskazując na nie Prezydent uznał, że J. E. także legitymował się obywatelstwem USA w okresie wymaganym przez Układ, albowiem naturalizacja miała miejsce w maju 1946 r. i tym samym jego udział w prawie własności ww. nieruchomości również powinien zostać objęty Układem oraz ustawą z 1968 r. Minister uznał natomiast, że przedstawienie jednoznacznych dowodów w tej materii konieczne byłoby jedynie w przypadku spełnienia drugiej przesłanki wynikającej z ustawy z 1968 r. w związku z Układem tj. wykazania utraty mienia w sposób, określony w Układzie, gdyż obie przesłanki w nim przewidziane muszą zostać spełnione łącznie. Tymczasem – co w ocenie Ministra pozostawało poza sporem – J. E. (jak również jego następcy prawni) jako osoba zainteresowana w sprawie nie wystąpił do Komisji o odszkodowanie, a co za tym idzie, takiego odszkodowania mu nie przyznano, natomiast czasowe ograniczenie lub uszczuplenie praw do nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów Prawa lokalowego, co zdaniem Ministra Finansów oznaczało, że brak jest podstaw do uznania, iż nastąpiło przejście praw na rzecz Skarbu Państwa, w rozumieniu Układu stanowiące podstawę do zastosowania przepisów ustawy z 1968 r. Podsumowując Minister wskazał, że fakt przyznania przez Komisję odszkodowania N. E., a w konsekwencji wydanie decyzji deklaratoryjnej w zakresie przejścia części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...] na rzecz Skarbu Państwa, nie mógł przesądzać o zasadności wniosku Prezydenta. Skoro bowiem J. E. nie ubiegał się o odszkodowanie przed Komisją, to w ocenia Ministra, jego sytuacja staje się odmienna od sytuacji N. E. nie tylko w zakresie faktycznym, ale przede wszystkim prawnym. Skargę na decyzję Ministra wywiódł Prezydent Miasta [...] reprezentujący Skarb Państwa. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w związku z art. 1 ust. 1 umowy między rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i rządem PRL dotyczącą roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z dnia 16 lipca 1960 r., poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że nieruchomość może być objęta skutkiem Układu tylko w wypadku wypłacenia przez zagraniczną komisję indemnizacyjną odszkodowania indywidualnego, podczas gdy z brzmienia przepisów i z istoty Układu wynika, że wypłata odszkodowania ryczałtowego nie zaś indywidualnego - powoduje, iż wszystkie roszczenia objęte układem winny być uznane i uważane za uregulowane w stosunku do Państwa Polskiego oraz jego obywateli i osób prawnych, 2) naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśniania istotnych okoliczności sprawy prowadzące do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i nie ustosunkowanie się do kwestii podnoszonej również w odwołaniu, tj. wskazaniu na czym zdaniem Ministra Finansów w odniesieniu do konkretnej sprawy dot. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...] miałaby polegać globalność odszkodowania interesów osób amerykańskich, o których mowa układzie indemnizacyjnym w sytuacji, w której za objęte Układem, Minister uznaje tylko te nieruchomości, co do których dysponuje dokumentacją o przyznaniu odszkodowania. W konsekwencji Prezydent zwrócił się do Sądu o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Finansów z dnia 14 stycznia 2020 znak PR4.6400.28.2018.2.RFB i przekazanie sprawy organowi w celu jej rozpoznania, co do meritum oraz przyjęcie, iż do nieruchomości przy ul. [....][...] w [...] mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, a co za tym idzie mają zastosowanie zapisy umowy między rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i rządem PRL dotyczącą roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z dnia 16 lipca 1960 r., a w konsekwencji przyjęcie, iż własność nieruchomość położna w [...] przy ul. [...][..] przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Prezydent zażądał również zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych i rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym bez wyznaczania rozprawy. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wyjaśnić w tym miejscu należy, że sądowa kontrola administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium legalności. Sąd rozpatrując skargę na decyzję bada zatem, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z obowiązującymi na dzień jego wydania przepisami prawa materialnego i przepisami procesowymi. Sąd rozpatruje skargę w granicach sprawy, nie będąc związanym podniesionymi w tej skardze zarzutami. Jednocześnie jednak, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też jako P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie była decyzja Ministra Finansów o umorzeniu postępowania w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...]. Z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych do Ministra zwrócił się Prezydent Miasta [...] reprezentujący Skarb Państwa. Przedstawiona w jego wniosku argumentacja zasadzała się na twierdzeniu, że Skarb Państwa powinien zostać wpisany w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości jako jej właściciel w udziale 1/3 w miejsce dotychczasowego właściciela J. E., gdyż wcześniej ostateczną deklaratoryjną decyzją z dnia 14 stycznia 2020 r. Minister Finansów potwierdził, że N.E. (brat J. E.) utracił udział 1/3 w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...] za co przyznano mu odszkodowanie w związku z Układem z 1960 r. Spór pomiędzy wnioskodawcą, a Ministrem wynika z przyjętego w uzasadnieniu decyzji zapatrywania zgodnie z którym zastosowanie przepisów ustawy z 1968 r. możliwe jest tylko wówczas, gdy obywatel innego państwa (w tym wypadku Stanów Zjednoczonych) wystąpił do Komisji o odszkodowanie i takie odszkodowanie uzyskał. Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 2a ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 634) w związku z układem między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zawartym 16 lipca 1960 r., który w tym samym dniu wszedł w życie, dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Z treści wspomnianego art. 2a ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. wynika, że postępowanie administracyjne, o którym mowa w ust. 1 (postępowanie w sprawie wpisu na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych), umarza się, jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 16 lipca 1960 r. regulował zaspokojenie roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie tego układu - art. I lit. A. Roszczeniami tymi były m.in. roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane - art. II lit. b. Odnośnie każdego roszczenia, które zostało przez Rząd Stanów Zjednoczonych uznane za ważne, Rząd Stanów Zjednoczonych zobowiązał się dostarczyć Rządowi Polskiemu zwolnienie z zobowiązania podpisane przez wnoszącego roszczenie - art. V lit. C. Układ miedzy Rządem Stanów Zjednoczonych a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, sporządzony w Waszyngtonie dnia 16 lipca 1960 r. (niepubl.), jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. wydany w sprawie OSA 2/98 [ONSA 1999 r., 4/110]). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że w świetle postanowień układu, zasadnicze i rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych powołując się na układ wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Prowadzi to do wniosku, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie. Przechodząc do rozstrzygnięcia sporu jaki zarysował się w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że kwestionowane w sprawie decyzje Ministra Finansów, powołujące się na przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., zapadły po ustaleniu, iż nie zostały spełnione wskazane wyżej przesłanki warunkujące stwierdzenie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Ponad wszelką wątpliwość Minister wykazał przy tym, że oznaczony we wniosku Prezydenta właściciel nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...] – J. E. nie wystąpił do Komisji ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych o przyznanie odszkodowania. Na tej podstawie Minister przyjął, że odszkodowanie z tytułu utraty praw do nieruchomości nie zostało mu też (ani jego następcom prawnym) dotychczas przyznane. Wobec braku wniosku skierowanego do właściwej komisji zagranicznej nie doszło też do potwierdzenia przez zgłaszającego roszczenie, że doszło do zaspokojenia jego roszczeń. Stwierdzenie braku tych przesłanek, wobec jednoznacznej w tym zakresie treści art. 2a ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., dawało Ministrowi Finansów podstawę do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zastosowania przepisów tej ustawy, którego przedmiotem było stwierdzenie przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych będącej podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo ograniczonego prawa rzeczowego stosownie do art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Wprawdzie, jak podnosił Skarżący w toku postępowania administracyjnego i w skardze skierowanej do tut. Sądu, Komisja ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych w decyzji z dnia 8 kwietnia 1964 r. oraz z dnia 5 sierpnia 1964 r. nr PO-3099 stwierdziła, że N. E. (brat J. E. utracił udział 1/3 w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...], za to H. E. jako wykonawczyni testamentu po zmarłym [...] czerwca 1963 r. N. E. uzyskała odszkodowanie. Z decyzji tej wynika jednak wyłącznie tyle – jak słusznie argumentował Minister – że to wnioskodawca, a więc N. E. został uznany przez Komisję za uprawnionego do odszkodowania z tytułu posiadania udziałów w wymienionej wyżej nieruchomości i wyłącznie jego następcom prawnym odszkodowanie to zostało przyznane. Jednocześnie tylko wnoszący roszczenie zrzekł się i przeniósł na Rząd Polski wszystkie swoje prawa do nieruchomości, której dotyczyło odszkodowanie. Układ z 16 lipca 1960 r. wraz z załącznikiem oraz protokół z 29 listopada 1960 r. sporządzony do tego układu nakładały na stronę amerykańską i polską określone prawa i obowiązki. Na podstawie tych dokumentów to strona amerykańska była uprawniona do stwierdzenia, czy i komu, w jakiej wysokości i za co należne było odszkodowanie na podstawie zawartego układu. Jak wynika z powołanej decyzji Komisji ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych, Komisja ta uznała na podstawie prawa amerykańskiego, że tylko w odniesieniu do udziału 1/3 w nieruchomości położonej przy ul. [...][...] w [...], który należał do N. E. złożony został wniosek o przyznanie odszkodowania z tytułu utraty własności tego prawa. Odszkodowanie za utraconą nieruchomość (udział w nieruchomości) zostało zaś wypłacone wykonawcy spadku po zmarłym N. E. Wskazać należy, co podkreślał już Sąd w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym, że Minister Finansów nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z tymi poczynionymi przez Komisję. Ustalenia Komisji, co do osób, które ubiegały się o przyznanie odszkodowania za nieruchomości, których własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Z samego zatem faktu, że brat J. E. skierował do Komisji ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych skuteczny wniosek o przyznanie mu takiego odszkodowania, nie można automatycznie wywodzić, że i J. E. byłby uprawniony do uzyskania podobnego odszkodowania, niezależnie od tego, czy złożył do Komisji wniosek w tym przedmiocie. Z tych względów zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za nieuzasadnione. Minister Finansów po ustaleniu, że nie zostały spełnione określone przesłanki na podstawie art. 2a ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. obowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności spornej nieruchomości. Wobec powyższego należy uznać, że decyzje Ministra o umorzeniu postępowania w sprawie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. są zgodne z przepisami prawa materialnego ulokowanymi w obrębie tego aktu i nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który uzasadniałby ich uchylenie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.