I SA/Wa 2318/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 14 września 2023 r. nr 080970601/GSOL w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej jako "Prezes KRUS" lub "organ") decyzją z 14 września 2023 r. nr 080970601/GSOL utrzymał w mocy własną decyzję z 26 lipca 2023 r. nr 080970601/GSOL o odmowie przyznania W. W. (dalej jako "skarżący") świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący wnioskiem z 7 lipca 2023 r. (złożonym na urzędowym formularzu) wystąpił do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o przyznanie mu świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Do wniosku załączył m.in. zaświadczenie Wójta Gminy [...] z 6 lipca 2023 r. wskazujące, że pełnił on funkcję sołtysa wsi [...] w Gminie [...] w okresie od 6 lutego 2007 r. do 2 lutego 2015 r. Prezes KRUS decyzją z 26 lipca 2023 r. odmówił skarżącemu przyznania ww. świadczenia i wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz.U. z 2023 r. poz. 1073), powoływanej dalej jako "ustawa", świadczenie pieniężne z tytułu pełnienia funkcji sołtysa przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 i 572) przez okres co najmniej dwóch kadencji, nie mniej niż co najmniej osiem lat; 2) osiągnęła wiek: a) w przypadku kobiety - 60 lat, b) w przypadku mężczyzny - 65 lat. Skarżący nie legitymuje się natomiast wymaganym okresem pełnienia funkcji sołtysa przez co najmniej dwie kadencje, nie mniej niż 8 lat, wobec czego brak jest podstaw do przyznania świadczenia. Powyższa decyzja doręczona została skarżącemu w dniu 1 sierpnia 2023 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k-6 akt administracyjnych) z pouczeniem o sposobie i 14-dniowym terminie na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ewentualnie 30-dniowym terminie na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skarżący wnioskiem z 21 sierpnia 2023 r. (złożonym na urzędowym formularzu) (który wpłynął do organu w dniu 28 sierpnia 2023 r.) ponownie wystąpił do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o przyznanie mu świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Do wniosku załączył oświadczenie własne oraz oświadczenia świadków potwierdzające pełnienie przez niego funkcji sołtysa w okresie od 24 stycznia 2007 r. do 2 lutego 2015 r., jak też postanowienie Wójta Gminy [...] z 18 sierpnia 2023 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego funkcji sołtysa w okresie od 24 stycznia 2007 r. do 5 lutego 2007 r. i zaświadczenie z 18 sierpnia 2018 r. o pełnieniu takiej funkcji w okresie od 6 lutego 2007 r. do 2 lutego 2015 r. Prezes KRUS decyzją z 14 września 2023 r., po rozpoznaniu wniosku z 28 sierpnia 2023 r., utrzymał w mocy własną decyzję z 26 lipca 2023 r. i wyjaśnił, że przesłanki z art. 2 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, by otrzymać decyzję zgodną z wnioskiem. Tymczasem skarżący nie pełnił funkcji sołtysa przez co najmniej 8 lat - pełnił ją jedynie przez 7 lat 11 miesięcy i 26 dni. W toku postępowania wyjaśniającego z Wójtem Gminy [...] ustalono bowiem, że brak jest zasobach archiwalnych Urzędu Gminy dokumentacji poświadczającej, że skarżący pełnił funkcję sołtysa również w okresie od 24 stycznia 2007 r. do 5 lutego 2007 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wyjaśnił, że funkcję sołtysa pełnił nienagannie przez dwie kadencje, w latach 2007-2011 i 2011-2015, na którą to okoliczność posiada świadków. Gmina [...] zorganizowała 4 dni wcześniej wybory na sołtysa, co w ocenie skarżącego, nie może obecnie go obciążać i pozbawiać wnioskowanego dodatku. Co więcej, przekazanie świetlic oraz dokumentacji zgodnej ze stanem inwentaryzacyjnym sołectwa nastąpiło dopiero 16 lutego 2015 r. Wobec tego skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie pozytywnej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd pismem z 9 stycznia 2024 r., w wykonaniu zarządzenia sędziego z 5 stycznia 2024 r., zobowiązał pełnomocnika organu do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy poprzez nadesłanie wniosku skarżącego z 28 sierpnia 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa KRUS z 26 lipca 2023 r., a rozpoznanego zaskarżoną decyzją. W odpowiedzi z 12 stycznia 2024 r. organ przedłożył dodatkowy odpis wniosku z 28 sierpnia 2023 r., a którego oryginał znajduje się na k-7 akt administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zaś zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy Prezes KRUS decyzją z 26 lipca 2023 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącego z 7 lipca 2023 r., odmówił mu przyznania prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W myśl art. 129 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi środek prawny instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych, która uruchamiana jest wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie i za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Prawo strony do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest powiązane wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji. Wynika z tego, że źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może był akt woli strony postępowania, urzeczywistniony złożonym przez nią odwołaniem, czy wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 maja 1984 r. sygn. akt II SA 2048/83, ONSA1984/1/51). Jak wynika z akt niniejszej sprawy decyzja wydana w pierwszej instancji z 26 lipca 2023 r. doręczona została skarżącemu w dniu 1 sierpnia 2023 r., a zatem termin do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dnu 16 sierpnia 2023 r. (15 sierpnia 2023 r. był dniem wolnym od pracy). Skarżący w dniu 21 sierpnia 2023 r. wystąpił z nowym wnioskiem (na urzędowym formularzu) o przyznanie mu świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, załączając oświadczenie wnioskodawcy z 21 sierpnia 2023 r., oświadczenia świadków z 18 i 19 sierpnia 2023 r., jak i postanowienie Wójta Gminy [...] z 18 sierpnia 2023 r. o odmowie wydania zaświadczenia oraz zaświadczenie z 18 sierpnia 2023 r. Dokumenty te wpłynęły do organu w dniu 28 sierpnia 2023 r. Powyższy wniosek Prezes KRUS potraktował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na skutek którego utrzymał w mocy własną decyzję z 26 lipca 2023 r. W razie jednak wątpliwości co do tego, jak rozumieć treść powyższego wniosku i intencję skarżącego, organ powinien był wezwać stronę do sprecyzowania żądania. W myśl art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są bowiem do takiego prowadzenia postępowania, aby pogłębić zaufanie obywateli do Państwa. Z zasadą tą wiąże się określona w art. 9 K.p.a. zasada udzielania informacji, zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nawet gdyby jednak uznać, że powyższy wniosek stanowił wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to zauważyć trzeba, na co zwrócono uwagę już powyżej, a umknęło uwadze organu, że termin do wniesienia tego wniosku upłynął w dniu 16 sierpnia 2023 r. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 21 sierpnia 2023 r., tj. po terminie, powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego czy odwołujący się złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 i § 2 K.p.a.) czy też z prośbą taką nie wystąpił. Jeżeli wraz z odwołaniem strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu to wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności wniosek ten rozpoznać, a następnie w zależności od oceny okoliczności i przyczyn tego opóźnienia, bądź to wydać postanowienie, w którym stwierdzi, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, bądź też, także w drodze postanowienia, przywrócić termin do złożenia odwołania i rozpoznać sprawę merytorycznie. Jeśli natomiast wnoszący odwołanie nie wystąpił jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 K.p.a.). Rozpatrzenie z kolei odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesionego z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu drugoinstancyjnym rozstrzygnięcia ostatecznego, takiego, które korzysta z ochrony trwałości (por. B. Adamiak (w) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2006 r., s. 598; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 210 i nast.; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 330/99, LEX nr 48749; z 14 kwietnia 1999 r. sygn. akt I SA 1823/98, ONSA 2000/2/70; z 23 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1006/96, LEX nr 43356, czy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999/1/4). Konkludując zauważyć trzeba, że skoro skarżący nie wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej to organ nie mógł wydać decyzji z 14 września 2023 r., gdyż na skutek braku tego wniosku doszło do uostatecznienia się decyzji z 26 lipca 2023 r. Podjęcie zatem zaskarżonej decyzji nastąpiło na skutek rażącego naruszenia art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni, czy złożony na urzędowym formularzu wniosek skarżącego jest nowym wnioskiem o przyznanie mu świadczenia, czy też wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym z uchybieniem terminu. W zależności od poczynionych ustaleń wyda w sprawie stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.