I SA/Wa 2319/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za grunt położony w L., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ew. [...], o pow. [...] m², zajęty pod drogę publiczną ([...]) ul. [...]. Decyzja Wojewody została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: D. P. (będąca właścicielką opisanej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r.) złożyła w dniu 20 czerwca 2003r. wniosek o ustalenie odszkodowania za w/w grunt zajęty pod drogę publiczną. W dniu [...] września 2005 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w L., zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o po w. [...]m. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...] października 2005 r. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Starosta L., biorąc pod uwagę operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] sierpnia 2008 r przez rzeczoznawcę majątkowego W. L., orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] uchylił w/w decyzję Starosty z powodu nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z przedawnieniem sporządzonej wcześniej wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy W. L. dokonał w dniu [...] października 2009 r. aktualizacji operatu szacunkowego. Z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi bądź zajętymi pod drogi publiczne, rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przyjmując podejście porównawcze - metodą porównywania parami biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze Miasta L., przeznaczonych pod [...] i objętych transakcjami sprzedaży w latach 2008-2009. Zatem do porównania zostały przyjęte [...] nieruchomości podobne pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi oraz sąsiedztwa. W oparciu o powyższą wycenę, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], Starosta L. ustalił odszkodowanie za opisaną nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w wysokości [...] zł na rzecz D. P., oraz zobowiązał Gminę L. do wypłaty ustalonego odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina L., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Wojewoda rozpoznając odwołanie stwierdził prawidłowość dokonanej przez organ I instancji oceny stanu prawnego i faktycznego. Odnosząc się do zastrzeżeń Gminy L. wskazał na zasadność metody zastosowanej do określenia wartości nieruchomości. Ponadto zauważył, iż biegły dokonując wyboru nieruchomości porównawczych kierował się ich podobieństwem do nieruchomości szacowanej, a więc stanem faktycznym, prawnym i funkcjonalnym, a odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zaś wybór podejścia i metody wyceny zostały przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadnione. Ponadto stosownie do § 36 ust. 5 w/w rozporządzenia, stan nieruchomości został przyjęty na dzień [...] października 1998 r., natomiast wartość została określona na dzień sporządzenia wyceny. Zauważył również, że rzeczoznawca majątkowy, sporządzając wycenę dokonał obliczenia trendu czasowego. Wobec powyższego chybiony jest zarzut odwołującego się, iż sporządzony w niniejszym postępowaniu operat szacunkowy nie uwzględnia zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Nie można się również zgodzić z zawyżeniem wartości nieruchomości mając na uwadze jej lokalizację, bowiem z operatu szacunkowego wynika jednoznacznie, iż najdroższe nieruchomości znajdują się w centrum i przy ulicy [...], jednakże ich zakres kwotowy kształtuje się na poziomie [...] – [...] zł/m² a nie [...] zł/m² jak twierdzi odwołujący się. Wartość wycenianej nieruchomości ([...] zł/m²) nie znajduje się zatem w zakresie kwotowym właściwym dla nieruchomości najdroższych - mieści się ona w przedziale cenowym cen rynkowych podobnych nieruchomości ustalonym przez rzeczoznawcę majątkowego w trakcie analizy rynku. Należy również zauważyć, iż jako kryterium porównawcze do określenia wartości wycenianej nieruchomości, nie była brana przez rzeczoznawcę pod uwagę powierzchnia. Wojewoda wskazał również na treść art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r.. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i zauważył, że organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ prowadzący postępowanie powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego jedynie pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę oraz czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, a także czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Tym samym w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] września 2009 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, bowiem wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Nadto mając na uwadze treść art. 157 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w odwołaniu, iż organ I instancji powinien zlecić wycenę przedmiotowej nieruchomości innemu rzeczoznawcy aby rzetelnie i wnikliwie uprawdopodobnić wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Starosta L. nie był również zobowiązany do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie, gdyż opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Organ I instancji po szczegółowym przeanalizowaniu niniejszej wyceny uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że subiektywne przekonanie strony, iż wskazana cena za wywłaszczoną nieruchomość jest za wysoka, nie świadczy o wadliwości operatu. Przy czym z akt sprawy nie wynika aby strony występowały na do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę kwestionowanego operatu. Nadto odnosząc się do zarzutu nie rozpatrzenia w formie postanowienia wniosku strony o dokonanie ponownej wyceny nieruchomości nie stanowi takiego naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy, w szczególności gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje organ do sporządzenia nowej wyceny w przypadku kwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i subiektywnego przekonania strony, że wartość nieruchomości została zawyżona. W konsekwencji zajętego stanowiska, Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] czerwca 2010 r., uznając ją za zasadną. Skargę na wskazaną decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Kwestionowanemu orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie § 4 ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w z zw. z § 36 ust.5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości, co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy, 2) niezastosowanie § 26 w zw. z § 36 ust 1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów i uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, podczas gdy przy określeniu wartości nieruchomości bezpodstawnie stwierdzono, iż na rynku lokalnym nie istnieją transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, brak jest natomiast do odniesienia do rynku regionalnego czy nawet krajowego, co miało wpływ na metodę ustalenia wartości nieruchomości, a tym samym na nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania, 3) naruszenie art. 123 w zw. z art. 125 § 1 kpa poprzez nie rozstrzygnięcie wniosku strony z dnia 12 maja 2010 r. o dokonanie ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia swoich interesów prawnych oraz miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 4) naruszenie art. 7, art. 8 , art. 11, art. 77 i art. 80 kpa a 14 poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że ostateczną decyzją z dnia [...] września 2005 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę L., trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, [poz. 872 ze zm.), prawa własności nieruchomości położonej w L., zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o po w. [...] m². Zgodnie z brzmieniem tego przepisu nabycie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, które stosownie do treści ust. 4 tego przepisu, jest ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 ww. ustawy). W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność D. P., która w dniu 20 czerwca 2003 r. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o zaktualizowany operat szacunkowy z dnia [...] października 2009 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. Przy czym stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając okoliczności wymienione w tym przepisie. Natomiast szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zależności od celu wyceny, określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 4 w/w rozporządzenia przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Przy metodzie porównania parami, jaka została zastosowana w przedmiotowym operacie, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Stosując taką metodę określania wartości nieruchomości należy wziąć pod uwagę kilka nieruchomości podobnych i tym samym kilka transakcji kupna – sprzedaży podobnych nieruchomości. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę [...] transakcji dokonywanych w latach 2008 – 2009. Na podstawie tych transakcji ustalono następnie cenę maksymalną i minimalną, a w efekcie końcowym ustalono cenę 1m² na poziomie [...] zł/m². Do wyceny zastosowano § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. z uwagi na fakt, iż na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie stwierdzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. W ocenie Sądu, operat szacunkowy na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania został prawidłowo sporządzony zgodnie z w/w rozporządzeniem. Nadto stosowanie do brzmienia art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154. W niniejszej sprawie zaktualizowany operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] października 2009 r., natomiast decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] czerwca 2010 r., a II instancji w dniu [...] września 2010 r., a więc nie upłynął okres [...] miesięcy uprawniający do wykorzystania operatu przez organy orzekające w obu instancjach. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Wprawdzie operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód, stosowanie do art. 77 § 1 kpa, to jednak zdaniem Sądu organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jednocześnie wskazać należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Dodatkowo należy podnieść, że stawiane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi zarzuty odnoszą się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 kpa jak również przez Sąd. Jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu to powinna przedstawić przeciwdowód opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wykorzystanie tej drogi oceny operatu zależy jednak od inicjatywy strony. W niniejszej sprawie Gmina L. takiej opinii nie przedłożyła. Skarżący mógł przedłożyć również własny operat, który podważałby przydatność operatu, sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Z powyższych względów zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione a ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa Sąd na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.