I SA/Wa 232/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym dniu 27 maja 2024 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 23 listopada 2023 r. nr KO-1069/4103/624/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 25 sierpnia 2023 r. Nr MGOPS.4252/59/2022/2023 Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]ie, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...], odmówił przyznania Pani G. Z. (dalej jako skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką B. B., a zaskarżoną decyzją nr KO-1069/4103/624/23 z 23.11.2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (dalej jako organ/SKO) utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...]. W zakresie podstawy prawnej decyzji SKO wskazało, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2023, poz. 390, dalej jako ustawa). Stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują tub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacz/tym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W uzasadnieniu negatywnej decyzji SKO za organem I instancji podało, że: 1) matka skarżącej ma jeszcze inne dzieci, które mogłyby pomagać w opiece nad nią; 2) zakres opieki i czynności wykonywane przez skarżącą przy matce pokrywają się z jej domowymi obowiązkami jako że obie panie mieszkają w tym samym domu (skarżąca mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i synem w budynku jednorodzinnym, w którym na piętrze zamieszkuje także jej matka przy czym mama samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, nie używa pampersów, samodzielnie też wykonuje toaletę poranną, spożywa posiłki i pije napoje, sama weźmie sobie przekąskę, zrobi herbatę; natomiast skarżąca pomaga przy kąpieli, ubieraniu, dawkuje mamie leki, a mama sama je przyjmuje trzy razy dziennie); 3) nie ma związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia w prowadzonym wraz z mężem gospodarstwie rolnym a opieką sprawowaną nad matką. SKO obszernie przedstawiło stan faktyczny sprawy, zwróciło uwagę na zeznania skarżącej i jej oświadczenie co do tego, że od czasu odbytej kilka lat temu operacji faktycznie nie pracuje już w gospodarstwie rolnym z uwagi na ograniczenia fizyczne i brak możliwości dźwigania, a także oświadczenie skarżącej, że o prawie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dowiedziała się od brata, który jest sołtysem i który uzyskał ww. informację od kancelarii prawnej. SKO podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członka rodziny osoby niepełnosprawnej, którzy w imię poświęcenia dla najbliższej osoby rezygnują z zatrudnienia, aby świadczyć im stałą opiekę. Podniosło, że nie każda rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. To zaś, wg SKO, prowadzi do wniosku, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym i chętnym do pracy, ale rezygnującym z niej tylko po to, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Celem przepisu z art. 17 ust. 1 ustawy jest bowiem udzielanie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Wskazując na powyższe SKO stanęło na stanowisku, że czynności wykonywane dotychczas w gospodarstwie rolnym przez skarżącą nie były na tyle absorbujące i czasochłonne, żeby zachodziła konieczność ich zaprzestania z obawy na uszczerbek w sprawowaniu opieki nad matką. Przede wszystkim wskazało, że powodem ograniczenia aktywności w wykonywaniu prac w gospodarstwie rolnym jest stan zdrowia samej wnioskodawczyni a nie wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad matką. W skardze na decyzję skarżąca zarzuciła SKO: 1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z nich pomimo spełnienia przez niego wszystkich ustawowych przesłanek; b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych; c) zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; d) zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad mamą podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. Skarżąca zarzuciła też SKO naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mamą, a także przyjęcie że fakt posiadania przez osobę niepełnosprawną kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia z pominięciem słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 135 ppsa również o uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.w.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad określonym członkiem rodziny. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości pokrewieństwo jak i niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Bezsporna wg organu pozostaje też okoliczność, że skarżąca sprawuje rzeczywistą opiekę nad niepełnosprawną matką, choć wg organu, ta opieka nie jest niezbędna a częściowo pokrywa się z czynnościami domowymi skarżącej i jej rodziny. Tego stanowiska Sąd nie podziela. Zadaniem organu administracji dysponującego stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem na potrzebę stałej i długotrwałej opieki – nie jest weryfikowanie we własnym zakresie decyzji organu orzekającego o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej; orzeczeniem tym organ jak i Sąd – są związani. Podobnie, nie jest zadaniem organu administracji dokonywanie we własnym zakresie wyboru, który z członków rodziny uprawnionych w świetle ustawy do świadczenia pielęgnacyjnego ma sprawować opiekę nad wymagającym członkiem rodziny, ani np. sugerowanie, że może to mieć miejsce na przemian bez konieczności rezygnowania z pracy. Zarzuty skargi sformułowane jako pierwsze okazały się zatem zasadne. W ocenie Sądu nie jest jednak zasadny zarzut skargi odnośnie do ustalenia przez SKO braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką nad matką a zaniechaniem pracy w gospodarstwie rolnym. Z treści art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy (zawierającego definicję określenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa") wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowane koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Z przywołanego unormowania wynika zatem, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby osoba ubiegająca się o nie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między rezygnacją z zatrudnienia (pracy zarobkowej) albo niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). Dlatego też musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką. Organ administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma więc obowiązek ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Przyjęcie związku przyczynowo-skutkowego jako wieloczłonowego, po myśli uchwały Sądu Najwyższego z 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt III CZP 49/14 (OSNC 2015, Nr 5, poz. 60) i jej uzasadnienia oraz części powoływanych w nim orzeczeń Sądu Najwyższego, wymaga wystąpienia normalnego związku przyczynowego między kolejnymi członami następujących po sobie zdarzeń prawnych aż do ostatniego (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 14 lutego 2024 r. I OSK 196/23, LEX nr 3689606). Skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę ale jednocześnie podała, że pracy w gospodarstwie nie podejmuje od kilku lat z uwagi na stan zdrowia, tj. od czasu przebytej operacji. Z akt wynika, że skarżąca w latach 2000-2008 pracowała w szwalni w [...] i w [...]. W 2008 r. urodziła syna i od tamtej pory już nigdzie zawodowo nie pracowała, zajmowała się wychowywaniem syna, prowadzeniem domu i pomagała mężowi w gospodarstwie rolnym, gdzie aktualnie uprawiają fasolę i truskawki. Skarżąca zeznała, że w gospodarstwie rolnym pracuje jej mąż, natomiast ona do 2020 r. była bardziej aktywna w gospodarstwie, lecz od czasu operacji nie może w ogóle dźwigać, więc nie wykonuje żadnych prac w tym gospodarstwie (po operacji kolano wymagało rehabilitacji, która trwała prawie rok), mężowi w pracy pomaga ich syn, natomiast jej praca w gospodarstwie rolnym, od czasu operacji kolana polega jedynie na tym, że pomaga mężowi w prowadzeniu spisu ilości zebranych warzyw w sezonie. W tej sytuacji wg Sądu zasadnie SKO przyjęło, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Zeznania skarżącej i jej bezpośrednia relacja z sytuacji rodzinnej świadczą o braku związku przyczynowo-skutkowego w myśl art. 17 ust. 1 ustawy – pomiędzy sprawowaną nad matką opieką a zaprzestaniem pracy w gospodarstwie rolnym. Organ przyjął co prawda, że skarżąca nie zaprzestała pracy w gospodarstwie i jej aktualny deklarowany wymiar umożliwia jej bez żadnego ograniczenia sprawowanie opieki nad matką. Jeśli nawet przyjąć, że skarżąca jednak zaprzestała pracy w gospodarstwie, to miało to miejsce kilka lat temu i było spowodowane względami zdrowotnymi. Tymczasem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby decydujące się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyrok NSA z 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1239/22). Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, czego w kontrolowanej sprawie skarżąca nie wykazała (por. NSA w wyroku z dnia z dnia 14 lutego 2024 r. I OSK 196/23, LEX nr 3689606). W sprawie nie zostały więc spełnione wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy, zatem – wbrew zarzutom skargi - nie doszło do naruszenia ww przepisu przez SKO. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).