I SA/Wa 2322/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. I SA/Wa 2322/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] orzekającą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] oraz ustaliło opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] zł. ([...]zł.). W decyzji pierwszej instancji organ wskazał, że wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości została ustalona zgodnie z art. 67, art. 69 i art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z art. 4a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Wysokość opłaty wyliczono w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2004 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył R.K. wnosząc o uchylenie pkt 2 i 3 tej decyzji w części dotyczącej wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odwołaniu strona podniosła, że opłata została naliczona niezgodnie z art. 4a ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. , gdyż organ I instancji przyjął dla ustalenia opłaty wartość nieruchomości wynikającą z operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2004 r. pomijając operat szacunkowy sporządzony w roku 1999 dla celów aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, który zachował swoją aktualność w dacie złożenia przez stronę wniosku tj. w roku 2000. Przesyłając odwołanie do Samorządowego Kolegium w W. organ I instancji podniósł, że naliczając opłatę za przekształcenie organ ma obowiązek zastosować odpowiednio art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjmując niekwestionowaną wykładnię tego przepisu ma obowiązek ustalić jaka jest aktualna wartość tej nieruchomości i na tej podstawie określić jej cenę. W art. 4a ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ustawodawca nakazał przyjmowanie wartości nieruchomości jaka wynika z operatów szacunkowych sporządzonych dla celów aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, jeżeli mają one "walor aktualności", co oznacza, iż "ustawodawca nie zabrania stosowania wyceny określającej rynkową wartość nieruchomości". Organ I instancji uznał ponadto, że przepis art. 4a pozostaje w sprzeczności z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2005 r. wskazało, że istotna dla przedmiotowej sprawy jest treść zlecenia, jakiego udzielił organ I instancji rzeczoznawcy majątkowemu dla określenia wartości rynkowej nieruchomości, jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego oraz jego podstawa prawna, ponieważ z treści operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2004 r. nie wynika, iż biegły rzeczoznawca majątkowy przyjął za podstawę prawną wyceny art. 4a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 120, poz. 1299). W zaskarżonej decyzji podniesiono również, że organ I instancji nieprawidłowo stwierdził, że przepis art. 4a pozostaje w sprzeczności z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ według organu II instancji ustawodawca w art. 4a ustawy założył, że aktualizacja opłaty rocznej i określenie wartości nieruchomości (operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę) winny nastąpić nie wcześniej niż w okresie 2 lat przed złożeniem wniosku o przekształcenie, by stać się podstawą do naliczenia opłaty z tytułu przekształcenia. W przypadku spełnienia tego warunku operat szacunkowy zachowuje swoją aktualność w dacie wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i określa rynkową wartość nieruchomości. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2005 r. złożył R.K. twierdząc, że organ drugiej instancji nieprawidłowo orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż mógł sam przeprowadzić dowód w postaci wyceny przedmiotowej nieruchomości, jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego przez rzeczoznawcę majątkowego, która sprowadza się do prostych działań arytmetycznych. Skarżący powołał art. 136 kpa, jako podstawę do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez ocenę czy zaskarżone akty lub inne czynności organów administracji publicznej nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4a ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 120, poz. 1299), jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty za przekształcenie przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego została zaktualizowana w roku 1999. W tym roku sporządzony został operat szacunkowy dla celów aktualizacji opłaty nieruchomości położonej przy ul. [...] określający jej wartość rynkową, a zatem wartość rynkowa tej nieruchomości, jako prawa własności była określona w dacie złożenia przez R.K. wniosku w 2000 roku. Stosownie zaś do art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi różnica pomiędzy wartością nieruchomości gruntowej, jako prawa własności, a wartością nieruchomości gruntowej, jako prawa użytkowania wieczystego gruntu. Ustalenie wartości prawa użytkowania wieczystego zastrzeżone zostało wyłącznie dla rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej ponownym rozpatrywaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. biorąc pod uwagę okoliczności sprawy uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący w swojej skardze podniósł, że organ II instancji mógł sam przeprowadzić dowód w postaci wyceny przedmiotowej nieruchomości nie przekazując sprawy do ponownego rozpoznania. Nie można zgodzić się z jego stanowiskiem. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1409/96 konwalidowanie wadliwego postępowania organu I instancji w takiej sytuacji, naruszałoby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ zgodnie z tą zasadą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. W przedmiotowej sprawie z treści operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2004 r. nie wynika, że biegły rzeczoznawca majątkowy przyjął za podstawę wyceny art. 4a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. Wysokość opłaty za przekształcenie stanowi istotny element decyzji administracyjnej (essentialia negoti).Organ odwoławczy słusznie uznał, że zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania odnośnie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym nie może sanować wskazanego uchybienia, ponieważ jak wskazano wyżej naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności i prowadziłoby do ograniczenia prawa strony do zaskarżenia dotyczącego jej rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88). Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 kpa przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy szczegółowo i prawidłowo uzasadnił motywy rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.