I SA/Wa 2322/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. M., M. S. i S. M. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2013r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993r. nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1993r. nr [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D.U. nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa nieodpłatnie własność zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] numerami działek [...],[...],[...] opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili S. M., S. M. i M. S. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili S. M., S. M. i M. S. Ponownie rozpatrując sprawę Minister stwierdził, że podlegająca kontroli nadzorczej decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993r. została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis ten stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, stało się w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 27 maja 1990r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ nadzoru podniósł, że z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Minister wskazał, że stan prawny i faktyczny skomunalizowanych nieruchomości ustala się na dzień 27 maja 1990r., a decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza, co nastąpiło z mocy prawa. Organ stwierdził, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że sporne mienie do dnia 27 maja 1990r. nie należało do żadnego z podmiotów określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. bowiem na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia 31 sierpnia 1955r. nieruchomość przedmiotowa została oddana S. M. Organ nadzoru ustalił, że Skarb Państwa nabył nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1972r. nr [...], a zgodnie z treścią karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącą integralną część decyzji komunalizacyjnej wpisu jawnego na rzecz Skarbu Państwa dokonano dnia [..] marca 1973r. Natomiast orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1955r. nr [...] zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 10 marca 1952r. o odstępstwie przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz.U. nr 49, poz. 326). Zgodnie z treścią ww orzeczenia cyt. "(...) Wymienioną parcelę odstępuje się pod warunkami ustalonymi dla budownictwa indywidualnego, a w szczególności: a) odstąpienie następuje w trybie ustanowienia użytkowania jako prawa wieczystego na gruncie pod budowę domu jednorodzinnego (...)", o czym traktuje art. 3 ww dekretu. Zatem jak wskazał Minister na dzień 27 maja 1990r. właścicielem spornej nieruchomości był Skarb Państwa. Organ podkreślił, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób, a wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina. Minister ustalił, że aktem notarialnym z dnia [...] września 2000r. Rep. A nr [...] Gmina W. oddała S. M., S. M. i M. S. po 1/3 części w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] oraz przeniosła na ich rzecz po 1/3 części prawo własności budynku mieszkalnego posadowionego na tej działce. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2007r. Prezydent W. przekształcił prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Reasumując organ nadzoru stwierdził, że przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993r. w części dotyczącej działki nr [...] nie wystąpiła żadna z przesłanek zawartych w art. 156 par. 1 pkt 1-7 k.p.a. wobec czego Minister Administracji i Cyfryzacji zobligowany był odmówić stwierdzenia jej nieważności we wnioskowanej części. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. M., S. M. i M. S. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 8, 77, 80 oraz 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość nie należała do żadnego z podmiotów określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r., bowiem na mocy orzeczenia z dnia 31 sierpnia 1955r. została oddana S. M.– poprzednikowi prawnemu skarżących, a następnie na podstawie umowy z dnia 6 czerwca 1956r. zawartej pomiędzy S. M. a Zarządem Budynków Mieszkalnych, określono warunki użytkowania oddanej mu nieruchomości, a także ustalono opłatę za ustanowienie użytkowania na jego rzecz. Ponadto podniesiono, że w sytuacji gdy mienie nie stanowiło w dniu 27 maja 1990r. własności Skarbu Państwa, decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Administracji i Cyfryzacji postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993r. nr [...}, stwierdzająca nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] o z obrębu [...], obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co zarzucała strona skarżąca, czy też taką wadą obarczona ona nie jest. Materialnoprawną podstawą ww decyzji Wojewody W. był art. 5 ust. 1 z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w myśl którego, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Dalsze przepisy, o których mowa w art. 5 ust. 1 to unormowania zawarte w art. 11 ust. 1 i art. 12 tej ustawy, które wyłączają pewne kategorie mienia państwowego z komunalizacji m.in. z uwagi na cel w jakim są one wykorzystywane. Stwierdzenie owego przejścia prawa, stosownie do art. 18 ust. 1 powołanej ustawy wymaga decyzji wojewody. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności decyzji Wojewody, a w konsekwencji oceny wydanego przez Ministra Administracji i Cyfryzacji zaskarżonego rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności badanej w trybie nadzorczym decyzji, ma istniejący w dniu 27 maja 1990 r. stan prawny skomunalizowanej nieruchomości. Wydawane bowiem na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej decyzje administracyjne mają charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdzają one jedynie zaistniały ex lege skutek prawny w postaci przejścia z dniem 27 maja 1990 r. własności mienia ze Skarbu Państwa na właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Skutek ten następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Zasady tej nie podważa to, że nabycie prawa stwierdza się w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna wyłącznie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy. Istotą tej decyzji jest więc potwierdzenie, że konkretny podmiot nabył określone prawo z dniem wskazanym w przepisie, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy (por. uchwała NSA z dnia 18 marca 1996 r., sygn. akt OPK 2/96, Lex nr 27846). To zaś oznacza, że podejmując w tym przedmiocie decyzję organ bada jedynie czy w dniu wejścia w życie ustawy spełnione zostały pozytywne przesłanki do stwierdzenia przejścia własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę oraz czy nie wystąpiły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 11 i 12 ustawy. Ziszczenie się w tej dacie przesłanek pozytywnych (przy braku przesłanki negatywnej) uprawnia wojewodę do wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a więc stwierdzającej obiektywnie istniejący wówczas stan faktyczny i prawny i to niezależnie od tego, jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do tej nieruchomości w okresie między dniem 27 maja 1990 r., a wydaniem tejże decyzji. Dokonując zatem oceny legalności decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru badał jedynie czy prawidłowe były ustalenia Wojewody, w zakresie istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. stanu prawnego mienia (obejmującego w tym wypadku grunt nieruchomości oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w kontekście przesłanek z art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. W postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja, której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1972r. nr [...]. Zgodnie zaś z treścią karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej, wpisu jawnego na rzecz Skarbu Państwa dokonano dnia 31 marca 1973r. Skarżący swoje uprawnienia właścicielskie do przedmiotowej nieruchomości wywodzą z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1955r. nr [...], na mocy którego odstąpiono S. M. (poprzednikowi prawnemu skarżących) nieruchomość położoną przy [...] (dawna ul. [...]) o pow. ca [...] m kw. w trybie ustanowienia odpłatnego użytkowania jako prawa wieczystego na gruncie pod budowę domu jednorodzinnego oraz z umowy z dnia 6 czerwca 1956r. ustalającej warunki użytkowania nieruchomości odstąpionej ww orzeczeniem. Orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1955r. wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z dnia 10 marca 1952r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz.U. nr 49, poz. 326). Zgodnie z art. 3 ust. 2 dekretu odstępowanie mienia stanowiącego działkę ziemi o powierzchni nie przekraczającej 1000 m kw. przeznaczonego na cele indywidualnego budownictwa domów jednorodzinnych i położone na terenach w tym celu wydzielonych, następuje w trybie ustanowienia odpłatnego użytkowania jako prawa wieczystego z zastrzeżeniem w umowie przeznaczenia działki pod budowę domu jednorodzinnego na warunkach ustalonych dla indywidualnego budownictwa mieszkaniowego. Słusznie zauważył Minister, że orzeczenie z dnia 31 sierpnia 1955r. dotyczyło odstąpienia prawa wieczystego nieruchomości, a nie prawa własności. Ponadto dodać należy, że zgodnie z art.19 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( t.j. Dz. U. z 1991r. nr 30, poz. 127 ze zm.) obowiązującej w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990r.oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu do księgi wieczystej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Dodać należy, że aktualnie skarżący legitymują się tytułem własności do przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007r. przekształcającej ustanowione wcześniej na ich rzecz prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednakże ta okoliczność jako zdarzenie późniejsze niż data wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej nie może mieć znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji komunalizacyjnej. Jak wskazano bowiem wyżej wydawane na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych decyzje administracyjne mają charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdzają one jedynie zaistniały ex lege skutek prawny w postaci przejścia z dniem 27 maja 1990 r. własności mienia ze Skarbu Państwa na właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Skutek ten następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Zasady tej nie podważa to, że nabycie prawa stwierdza się w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna wyłącznie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy. Istotą tej decyzji jest potwierdzenie, że konkretny podmiot nabył określone prawo z dniem wskazanym w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po dniu wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy. W sprawie oczywiste jest, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta nie budzi również wątpliwości Sądu. Nieruchomość ta nie stanowiła także mienia, które podlegałoby wyłączeniu z komunalizacji na podstawie przepisów szczególnych, co jest również okolicznością bezsporną. W tym stanie rzeczy wydana przez Wojewodę W. w dniu [...] kwietnia 1993r. decyzja deklaratoryjna potwierdzająca przewidziany w ustawie komunalizacjnej skutek (przejście własności mienia) nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza go w stopniu rażącym. Nie jest też ona obciążona żadną inną kwalifikowaną wadą prawną, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, że także decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji odmawiająca stwierdzenia jej nieważności, z uwagi na niestwierdzenie tych wad, jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.