I SA/Wa 2324/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], którą stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. Orzeczenie powyższe zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Nieruchomość położona w D., obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., nr [...], została przeznaczona pod budowę małej obwodnicy [...] od ulicy [...] do ulicy [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr. [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa - Starosty [...] w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Gminy D. prawa własności nieruchomości położonej w D., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...], pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę małej obwodnicy [...] od ulicy [...] do ulicy [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz na rzecz [...] S.A. w wysokości [...] zł za wygasłe prawo użytkowania wieczystego, a także zobowiązał Burmistrza Miasta [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr. [...]. W dniu [...] listopada 2010 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r. - z uwagi na skierowanie orzeczenia do podmiotu nie mającego przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym. Wnioskodawca podniósł, iż Burmistrz Miasta [...] został wskazany jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, jednakże nie jest on podmiotem prawa, a jedynie organem podmiotu prawa, jakim jest jednostka samorządu terytorialnego tj. Gmina Miasta [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa - Starosty [...] w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz gminy D. prawa własności nieruchomości położonej w D., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę małej obwodnicy [...] od ulicy [...] do ulicy [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz na rzecz [...] S.A. w wysokości [...] zl za wygasłe prawo użytkowania wieczystego, a także zobowiązującej Burmistrza Miasta [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Uzasadniając swoje rozstzrygniecie Minister wskazał, że decyzje te obarczone są wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 134 ust. 1 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Organ wskazał ponadto, iż odszkodowanie należne właścicielowi Skarbowi Państwa za nasadzenia roślinne błędnie zostało przyznane użytkownikowi wieczystemu, tj. [...] S.A. Wyjaśnił także, że skoro nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowi infrastrukturę [...] i skoro za tego typu nieruchomości, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, obowiązuje stawka opłaty rocznej w wysokości 1%, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uwzględnienia w sporządzonych w niniejszej sprawie operatach szacunkowych stawek tych opłat w wysokości 0%. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły [...] S.A. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, iż brak jest podstaw do obciążenia przedmiotowej nieruchomości opłatą roczną w wysokości 1%. Poza tym - ewentualna kwestia wadliwości decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. - nie może mieć wpływu na kwestie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zarzuciła ponadto, że nie można uznać ww. nieruchomości za niespełniąjącą wymogów określonych w art. 8 ustawy o transporcie kolejowym, który przewiduje zwolnienie z opłat za użytkowanie wieczyste - ponieważ w dacie wydania decyzji odszkodowawczej wszystkie warunki wymagane do uznania jej za zwolnioną z opłat były spełnione. Ponadto strona podniosła, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. może być obarczona wadą określoną w art. 156 kpa tylko w zakresie odszkodowania za nasadzenia roślinne w kwocie [...] zł. - natomiast nie może dotyczyć pozostałej kwoty odszkodowania. Po rozpatrzeniu wniosku i zbadaniu akt sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospdoarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r., [...] utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że w orzeczeniu tym prawidłowo wskazano, iż istnieją podstawy prawne do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Starosty [...]. Wyjaśnil, że ocena materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, iż obie ww. decyzje obarczone są wadą nieważności określoną w art. 156 kpa w związku z ustaleniem na rzecz [...] S.A. odszkodowań zarówno za wygasłe prawo użytkowania wieczystego, jak również za naniesienia roślinne. Zdaniem Ministra - zgodnie z zasadą superficies solo cedit - nasadzenia roślinne stanowią własność właściciela gruntu, czyli w tym wypadku Skarbu Państwa - Starosty [...]. Nasadzenia roślinne są bowiem częścią składową nieruchomości i ich właścicielem pozostaje podmiot, któremu przysługuje prawo własności działki (art. 48 kc). Zarówno podczas trwania umowy użytkowania wieczystego, jak i po jej wygaśnięciu, to on dysponuje nasadzeniami. Ustawodawca daje użytkownikowi wieczystemu uprawnienia pobierania pożytków (w tym naturalnych) z nieruchomości objętej umową o użytkowanie wieczyste, ale wynagrodzenie (w warunkach prawem przewidzianych) przyznaje mu za budynki i urządzenia, a nie za nasadzenia. Należy też dodać, że ustawodawca wskazał na możliwość pobierania przez użytkownika wieczystego pożytków naturalnych, ale nie rozciągnął tego uprawnienia na całkowite dysponowanie znajdującymi się na gruncie nasadzeniami roślinnymi. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister zauważył, iż to jakiej kwoty dotyczy powyższe naruszenie prawa nie ma znaczenia dla stwierdzenia wadliwości zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przyznanie użytkownikowi wieczystemu odszkodowania za składniki roślinne stanowi, jak wykazano powyżej, rażące naruszenie prawa. Z kolei jeżeli organ stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - to jest zobligowany do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Poza tym Minister wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, stanowi infrastrukturę [...] - w związku z czym, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, za tego typu nieruchomość obowiązuje stawka opłaty rocznej w wysokości 1%. Dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania, iż dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje stawka opłaty w wysokości 0%. Wyjaśnił przy tym, że art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 16. poz. 94 ze zm.) dotyczy jedynie zwolnienia gruntów zajętych pod infrastrukturę [...] z opłat za użytkowanie wieczyste przy ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego lub jego sprzedaży. Kwestia ta pozostaje jednak poza prowadzonym postępowaniem. Zdaniem Ministra, ustawodawca w przepisach dotyczących wyceny prawa użytkowania wieczystego, nakazał uwzględnianie wysokości stawek procentowych opłat za użytkowanie wieczyste. Tym samym zwolnienie zawarte w art. 8 ww. ustawy o transporcie kolejowym nie może być uwzględniane przy szacowaniu wartości prawa użytkowania wieczystego. Podsumowując Minister podkreślił, że kwota odszkodowania określona w decyzji Starosty [...], a następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...], została ustalona nieprawidłowo - ponieważ przy szacowaniu wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego nie można brać pod uwagę przepisów szczególnych, tj. art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. mówiącego o stawce procentowej 0%. Wartość nieruchomości uzyskana przy zastosowaniu w procedurze wyceny tej stawki nie będzie wartością rynkową nieruchomości, o której mowa w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wartość rynkowa stanowi bowiem, stosownie do art. 134 ust. 1 ww. ustawy, podstawę do ustalenia odszkodowania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódkziego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spólka [...] S.A. W uzasadnieniu wskazała przede wszystkim na dysproporcję pomiędzy wysokością odszkodowania ustalonego na rzecz [...] S.A. a wartością nasadzeń roślinnych podnosząc, że nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż decyzja ustalająca odszkodowanie w kwocie [...] zł jest wadliwa. Zdaniem strony skarzącej jedyne wątpliwości w sprawie mogą dotyczyć tylko kwoty [...] zł. Ponadto nie ma żadnego uzasadneinia dla przyjmowania, że w operatach powinna zostać uwzględniona stawka z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 1%. Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospdoarki Morksiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważyl, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 powyższej ustawy Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast art. 119 ww. ustawy stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., którą ustalił on odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa - Starosty [...] w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz gminy D. prawa własności nieruchomości położonej w D., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...], pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę małej obwodnicy [...] od ulicy [...] do ulicy [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz na rzecz [...] S.A. w wysokości [...] zł za wygasłe prawo użytkowania wieczystego, a także zobowiązał Burmistrza Miasta [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156-158 kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, iż odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy zawiera ona wady, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił m. in. "rażące naruszenie prawa"- art.156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie podstawą materialno-prawną decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. była ustawa z dnia 21 sierpnia 2010 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustalenia ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Natomiast postawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości - w myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym na podstawie art. 12 ust. 4 f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W art. 47 § 1 kodeksu cywilnego ustanowiona została zasada superficies solo cedit, zgodnie z którą część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Ponadto w art. 48 tego aktu ustawodawca wyszczególnił, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Powyższe oznacza, iż nie można oddzielić własności nieruchomości od jej części składowych. W konsekwencji - ustalając zatem odszkodowanie za nieruchomość - nie można pominąć znajdujących się na tym gruncie nasadzeń roślinnych, trwale z gruntem połączonych i przynależących do gruntu, które stanowią własność właściciela, a nie użytkownika wieczystego. Tracąc bowiem własność nieruchomości, jej właściciel traci zarazem własność znajdujących się na niej nasadzeń i nie ma podstaw do tego, aby pozbawiać go w tej części odszkodowania. W niniejszej sprawie odszkodowanie za części składowe gruntu należne Skarbowi Państwa, jako właścicielowi nieruchomości, zostało przyznane użytkownikowi wieczystemu, tj. skarżącej. W takim zatem przypadku - przyznanie należnego odszkodowania na rzecz niewłaściwego podmiotu - uznać należy za rażące naruszenie prawa, tj. orzeczenie wbrew oczywistemu brzmieniu przepisu. Przy czym należy podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Jednocześnie należy wziąć pod uwagę, przy ocenie wystąpienia przesłanek nieważnościowych w decyzji ustalającej odszkodowanie, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1834/00 stanął na stanowisku, że: "Aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa - nie można pominąć zagadnienia, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu." Odnosząc się natomiast do wskazania przez organ nadzorczy na fakt nieprawidłowego uwzględnienia w operatach szacunkowych stawki z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 0% (zamiast 1 %, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami), jako kolejnej przyczyny obarczenia przedmiotowej decyzji odszkodowawczej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Sąd nie podzielił w tym względzie stanowiska organu. Nie można bowiem uznać, iż ustalenie wartości odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego - w oparciu o § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie którym, jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2 tego §, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej, jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według wskazanego w tym rozporządzeniu wzoru - nie może stanowić oczywistego naruszenia prawa, gdyż zostało ustalone w oparciu o ewentualnie nieprawidłową stawkę czynszu. Z uwagi na wzajemną relacje pomiędzy art. 72 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 8 ustawy o transporcie kolejowym - ewentualne błędne ustalenie stawiki czynszu za użytkowanie wieczyste trudno uznać za rażące i oczywiste naruszenie przepisu. W konsekwencji jednak - w związku z wcześniejszymi ustaleniami poczynionymi przez Sąd - powyższe uchybienie organu nie miało wpływu na wynik sprawy. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. .