I SA/Wa 2326/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi O. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa niezabudowanej części nieruchomości o pow. [...] m2 z ogólnej pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...], stanowiącej współwłasność F. R., S. O. i O. B., ustalającej odszkodowanie na wywłaszczoną nieruchomość na rzecz poprzednich współwłaścicieli nieruchomości i odmawiającej wywłaszczenia części nieruchomości o pow. [...] m2. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, iż ww. decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r. Naczelnik [...] orzekł o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa części ww. nieruchomości stanowiącej współwłasność F. R., S. O. i O. B., ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz ww. współwłaścicieli w łącznej wysokości [...] zł i odmówił wywłaszczenia części nieruchomości o pow. [...] m2. Pismem z dnia 21 grudnia 2006 r. O. B. wystąpiła do Wojewody o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wskazując, że nie zostało wypłacone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. O. podnosząc, iż organ wojewódzki nie zbadał prawidłowości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Minister Infrastruktury rozstrzygając sprawę niniejszą stwierdził, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady ogólnej trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Organ nadzoru zaś analizując czy wystąpiły przesłanki z art. 156 kpa jest zobowiązany do zbadania stanu faktycznego i prawnego decyzji z daty jej wydania. Minister wskazał, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] grudnia 1987 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 i 6 tej ustawy nieruchomość może być wywłaszczana, jeżeli jest niezbędna na cele użyteczności publicznej i wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Organ II instancji ustalił, iż część nieruchomości o pow. [...] m2 została wywłaszczona pod budowę [...] zgodnie z decyzją z dnia [...] września 1985 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, natomiast część o pow. [...] m2 przeznaczona została pod [...] zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 1983 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. Pozostała część nieruchomości o pow. [...] m2 znajduje się pomiędzy ww. wywłaszczonymi częściami nieruchomości i została wywłaszczona na wniosek S. O., gdyż nie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania na dotychczasowy cel. Minister uznał, że powyższe cele wywłaszczenia mieszczą się w dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 4 i 6 ww. ustawy, a nieruchomość przedmiotowa była niezbędna w celu ich realizacji. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 53 ww. ustawy wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Minister ustalił, iż pismem z dnia 6 lipca 1985 r. [...] w W. wystąpiło do współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie części nieruchomości. Z uwagi na brak zainteresowania dobrowolnym odstąpieniem części nieruchomości wnioskiem z [...] sierpnia 1984. [...] w W. wystąpiło o wywłaszczenie nieruchomości. Również Spółdzielnia [...] pismami z dnia 4 września 1984 r. wystąpiła do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości z ofertą dobrowolnego nabycia części nieruchomości, jednak w piśmie z dnia 8 października 1986 r. nie wyrazili oni zgody na zbycie nieruchomości. W związku z powyższym Spółdzielnia [...] wnioskiem z dnia 12 listopada 1987 r. wystąpiła o wywłaszczenie nieruchomości. Pismami z dnia 11 lutego 1987 r. Urząd [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego i rozprawie. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu [...] marca 1987 r. wynika, że współwłaściciele nieruchomości stawili się na niej. F. R. wniosła o odroczenie rozprawy, zaś S. O. o wykupienie całej nieruchomości o pow. [...] m2. Rozprawa została odroczona, a nowy termin wyznaczony na dzień [...] maja 1987 r., na który, pomimo prawidłowego zawiadomienia strony nie stawiły się. Wniosek S. O. został uwzględniony jedynie w części tj. co do [...] m2. Minister stwierdził, iż kwestionowana decyzja z dnia [..] grudnia 1987 r. zawiera wszystkie elementy zawarte w art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Minister wskazał, iż stosowanie do art. 59 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odszkodowanie za grunty pod zabudowę i grunty nie zabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego. W niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone na podstawie uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie określenia zasad ustalenia odszkodowania za wywłaszczone grunty pod zabudowę i grunty nie zabudowane (tj. Dz. Urz. [...]), zmienionej uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1987 r. (Dz. Urz. [...]). W aktach sprawy znajduje się wyliczenie odszkodowania uwzględniające wytyczne powyższej uchwały, zgodnie z którym m2 nieruchomości oszacowano na [...] zł. Organ odwoławczy uznał, iż w świetle powyższych ustaleń brak jest podstaw do uznania by kwestionowana decyzja z dnia [...] grudnia 1987 r. rażąco naruszała przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Ministra fakt, czy odszkodowanie zostało wypłacone nie ma wpływu na ważność postępowania wywłaszczeniowego, gdy odszkodowanie to ustalono w sposób prawidłowy. W związku z powyższym minister stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, by kwestionowana decyzja z dnia [...] grudnia 1987 r. obarczona była którąkolwiek z wad z art. 156 § 1 kpa skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Skargę na decyzje Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła O. B. zarzucając jej naruszenie prawa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister Infrastruktury pominął kwestię, iż prawa spadkobierców A. O. – pierwotnej właścicielki przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów zostały ujawnione dopiero po uzupełnieniu postanowienia spadkowego o dziedziczenie gospodarstwa rolnego w 1989 r. Ponadto skarżąca podniosła, iż pomijając fakt, że odszkodowanie nie było słusznie ani godnie naliczone, to nie zostało nigdy wypłacone, ani złożone do depozytu sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Sądy Administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołana podstawa prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie czy została wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zastosowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazują, że Minister Infrastruktury w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił należycie istotne okoliczności sprawy zarówno pod względem procesowym jak i materialnym. Istota stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia jej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek ustawowo określonych jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego tj. decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. orzekająca o wywłaszczeniu i odszkodowaniu części nieruchomości stanowiącej współwłasność F. R., S. O. i O. B. wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 i 6 powołanej ustawy, wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeśli wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna na cele użyteczności publicznej i wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach gospodarczych. Warunek ten został spełniony. Minister Infrastruktury wykazał, że celem wywłaszczenia części przedmiotowej nieruchomości co wynika z treści kwestionowanej decyzji była budowa [...] zgodnie z decyzją z dnia [...] września 1985 r. nr [..] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji (pow. [...] m2) oraz odtworzenie i modernizacja [...] zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 1983 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej (pow. [...] m2). Pozostała część nieruchomości o pow. [...] m2 znajdująca się pomiędzy powyższymi wywłaszczonymi częściami nieruchomości została wywłaszczona na wniosek S. O., gdyż nie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania na dotychczasowy cel. Zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Organ nadzoru ustalił, że zarówno [...] jak i Spółdzielnia [...] – wnioskodawcy wywłaszczenia wystąpili do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości o dobrowolne odstąpienie jej części (k. 7-9 i k. 2 akt administracyjnych). Jednakże do zawarcia umowy nie doszło, gdyż współwłaściciele nie wyrazili zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości Spółdzielni [...], a na ofertę [...] nie odpowiedzieli. Jak wynika z akt administracyjnych organ wywłaszczeniowy przeprowadził w dniu [...] marca 1987 r. i w dniu [...] maja 1987 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawcze zgodnie z wymogami art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Zgodnie z art. 56 ust. 1 tej ustawy decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać w szczególności: 1. ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczona nieruchomość zostają utrzymane; 2. określenie położenia i obszaru nieruchomości oraz wskazanie osoby właściciela nieruchomości według zasad obowiązujących przy dokonywaniu wpisów do księgi wieczystej oraz oznaczenie istniejącej księgi wieczystej, a w razie braku księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, wskazanie osoby posiadacza samoistnego według aktualnego stanu posiadania; 3. wskazanie na czyj wniosek i na jakie cele następuje wywłaszczenie; 4. ustalenie odszkodowania; 5. wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania; 6. szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne; 7. pouczenie o środkach odwoławczych. Minister Infrastruktury wykazał, że kwestionowana decyzja nie narusza powołanego wyżej przepisu. Jak wynika z kwestionowanej decyzji odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w oparciu o treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. – w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, zgodnie z którym odszkodowanie za grunty pod zabudowę i grunty nie zabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] grudnia 1987 r. i materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalono na podstawie uchwały Nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [..] grudnia 1985 r. w sprawie określenia zasad ustalenia odszkodowania za wywłaszczone grunty pod zabudowę i grunty nie zabudowane opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...] z 1987 r. Nr [...], poz. [...], zmienionej uchwałą nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1987 r. (Dz. Urz. [...]) i oszacowano 1m2 przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do kwestionowania wysokości ustalonego odszkodowania i braku jego wypłaty na rzecz uprawnionych. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów należy uznać je za nieuzasadnione. Jak wynika bowiem z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy odszkodowanie zostało ustalone w ramach obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji prawa (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.), w związku z czym zbyt niskie w ocenie skarżącej odszkodowanie nie może być uznane za przesłankę rażącego naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Za taką przesłankę nie może być również uznane to, że jak twierdzi skarżąca ustalone odszkodowanie nie zostało wypłacone byłym współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości. Kwestia ta jest bowiem podstawą do ewentualnego żądania wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 1987 r., nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Jak bowiem zaznaczono na wstępie istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia jej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną stwierdzając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151, ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.