I SA/Wa 2327/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz K. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako minister/organ) decyzją z dnia [...] października 2018 roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], którą stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez powiat S., prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obr. T., jedn. ewid. Z., zajętej pod drogę powiatową nr [...] relacji K.– T. Organ powołując się na art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako : ustawa) podał, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ wskazał, że z wykazu zmian gruntowych wynika, że działka nr [...] została podzielona na działki [...] oraz [...]. Współwłaścicielami działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. byli J. K., K. K., K. K., G. K., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2000 r., sygn. akt [...]. Z kolei z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2000 r., sygn.. akt [...] wynika, że spadek po J. K. zmarłym [...] września 2000 r. nabyli K. K., K. K., G. K. Aktualnym zaś właścicielem działki nr [...] jest K.K., który nabył ją na podstawie postanowienia o dziale spadku, co wynika z księgi wieczystej nr [...]. Minister podniósł, że nie budzi wątpliwości fakt, iż przedmiotowa działka w dniu [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego, a kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie było ustalenie czy nieruchomość ta była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Organ zaznaczył, że pojęcie drogi publicznej nie zostało wyjaśnione w żadnym przepisie ustawy z dnia 13 października 1998 r., a jej znaczenia należy doszukiwać się w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Art. 1 powołanej ustawy stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych, podkreślając, że fakt zakwalifikowania drogi do odpowiedniej kategorii zgodnie z powołanym przepisem musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.. Na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 roku w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...] (Dz. U. z 1986, nr 30, poz. 151), droga nr [...] relacji K. – T. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Jak podał minister, droga te nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 roku, w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. nr 160, poz. 1071), a w związku z tym, zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 roku stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r., obecnie oznaczoną numerem [...]. Zdaniem organu na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr. [...] pod drogę publiczną wskazuje mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2014 r. pod nr [...], na której geodeta uprawniony przedstawił granice zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.. W ocenie organu ww. mapa jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.. Minister powołał się również na oświadczenie Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] października 2015 roku z którego wynika, iż działka [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była w całości pod drogę publiczną, a od 1 stycznia 1999 roku drogę powiatową nr [...]. Zgodnie z powyższym, na przedmiotowej drodze, wykonywane były prace: odcinkowe modernizacje, cząstkowe odnowy nawierzchni [...]. Organ powołuje także na wykaz stanu tej drogi prowadzony przez Rejon Dróg Publicznych w [...] Obwód Drogowy Nr [...] w [...], z którego treści wynika, że w latach 1987-1991 dokonywano okresowych przeglądów stanu technicznego drogi. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust 1 ustawy. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył w dniu [...] grudnia 2018 r. (data stempla pocztowego) K.K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie : - przepisów prawa materialnego – art. 73 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sam fakt sporządzenia w 2014 roku projektu podziału geodezyjnego oraz oświadczenie Starosty [...] jako zarządcy drogi wskazującego, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę w dniu [...] grudnia 1998 r. pozwala na przyjęcie zajętości działki [...] pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r.; - przepisów prawa procesowego – art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie a w konsekwencji błędne przyjęcie, że przedmiotowa działka zajęta była pod drogę już w dniu [...] grudnia 1998 r., podczas gdy część tej działki zajęta została pod drogę publiczną dopiero w wyniku remontu tej drogi przeprowadzonego na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 roku nr [...]. W związku z powyższym skarżący wniósł o : 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Materialną podstawę decyzji organu w niniejszej sprawie stanowił art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.. U. Nr 133. poz. 872 ze zm.) (dalej: ustawa). Zgodnie z treścią omawianego przepisu art. 73 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Aby zatem nabycie nieruchomości z mocy prawa nastąpiło na podstawie powołanego przepisu art. 73 ust 1 ustawy muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną; - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przestrzenny zasięg działania powołanego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej (wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1191/15). Droga to nie tylko jezdnia, ale także wszystko to co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki przeznaczone do powszechnego korzystania (wyrok NSA z 2 października 2918 r. sygn.. akt I OSK 2839/16). W niniejszej sprawie organ wskazał, że na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr. [...] pod drogę publiczną wskazuje mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2014 r. pod nr [...], na której geodeta uprawniony przedstawił granice zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 roku. W ocenie organu ww. mapa jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 roku. Wbrew stanowisku organu w ocenie Sądu przedmiotowa mapa w kształcie w jakim znajduje się w aktach administracyjnych nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...], znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.. Na mapie tej brak jest wyraźnego oznaczenia pasa drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. z wyraźnym oznaczeniem nieruchomości, co nie pozwala Sądowi na zweryfikowanie stanowiska organu. Sąd ponownie podkreśla, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. ustawy powołanej na wstępie rozważań, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Rozstrzygając zatem sporną w sprawie kwestię przestrzennego zasięgu działania w rozpatrywanej sprawie art. 73 ust. 1 ustawy Sąd uznał, że zebrany przez organy materiał dowodowy nie potwierdza w sposób wystarczający prawidłowości ustaleń organów. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie sporządzona przez uprawnionego geodetę mapa sytuacyjna do celów prawnych, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jednakże z mapy tej nie wynika, że działka [...], powstała z podziału działki nr [...] zajęta jest pod drogę od dnia 31 grudnia 1998 r. Organ winien dysponować i załączyć do akt mapę z projektem podziału nieruchomości [...] na której geodeta uprawniony przedstawił granice zajęcia nieruchomości [...] a następnie wydzielonej z niej nieruchomości [...] pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 roku z precyzyjnym i czytelnym oznaczeniem tych nieruchomości, i oznaczeniem pasa drogowego, która w sposób nie budzący wątpliwości pozwoli na stwierdzenie , że sporna działka mieściła się w dniu 31 grudnia 1998 r. w granicach pasa drogowego. Ustalenie to determinuje bowiem ocenę pozostałych przesłanek art. 73 ustawy. Dopiero bowiem po analizie prawidłowo sporządzonej mapy sytuacyjnej będzie możliwe odniesienie się do pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ, w tym oświadczenia Zarządu Powiatu [...]. Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.