I SA/Wa 2327/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 lipca 2022 r. nr GZ.rn.625.308.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia 18 lipca 2022 r., nr GZ.gn.625.308.2018 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z 25 października 2018 r. nr IG.VII.7712-025/07.MK, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z 24 lipca 2007r., sprecyzowanym 14 września 2007r., [...], wystąpiła na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51; dalej jako: rozporządzenie), o uznanie, że nieruchomość ziemska, będąca własnością [...], położona we wsi [...], objęta księgą wieczystą "[...]" oraz nieruchomość ziemska, położona we wsi [...], objęta księgą wieczystą "[...]", których łączna powierzchnia wynosiła 54,8324 ha, w tym użytków rolnych 42,8324 ha, nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej jako: dekret). Decyzją z 25 października 2018r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski orzekł, że nieruchomość ziemska, będąca własnością [...], położona we wsi [...] i majątek położony we wsi [...], podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając złożone odwołanie stwierdził, że z wnioskiem w trybie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. wystąpiła [...] - spadkobierczyni [...], którego organ I instancji uznał za właściciela przejętej nieruchomości tj. nieruchomości "[...]" i "[...]". W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dowodzi, że poprzednicy prawni skarżącej posiadali tytuł własności do przedmiotowych nieruchomości. W aktach znajduje się akt notarialny nr [...] z [...] marca 1929r., sporządzony przed notariuszem [...]. Z zapisów tego aktu wynika, że na skutek kontraktu zamiany z 25 marca 1929r. [...] ustąpił [...] małż [...] nieruchomości [...] o pow. 54,8324 ha oraz [...] o pow. 0.7827 ha. Kontrakt potwierdził, że z własności nieruchomości [...] o obszarze 8,4830 ha małżonkowie [...] ustąpili [...] parcele o powierzchni 6,1140 ha (pozostało przy [...] 2,3690 ha), a z nieruchomości [...] o obszarze 7,5078 ha - parcele o powierzchni 2,0019 ha (pozostało przy [...] 5,5059 ha). Ponadto wskazywał na obowiązujące przed wojną regulacje kodeksu cywilnego niemieckiego "BGB", wywodząc, że nie doszło do skutecznego przewłaszczenia (powzdania) przedmiotowych nieruchomości na rzecz małżonków [...]. W akcie notarialnym z [...] marca 1929 r. nie zawarto oświadczeń woli o powzdaniu. Z umowy wynika wyraźnie, że strony udzieliły sobie nawzajem pełnomocnictwa do przewłaszczenia na rzecz swoją lub osób trzecich zamienianych nieruchomości, a zatem powzdanie miało nastąpić w przyszłości. Ponieważ nie dokonano również wpisu prawa własności [...] w księdze gruntowej, to w takim stanie rzeczy małżonkowie [...] nie nabyli prawa własności do tej nieruchomości. Jak dowodzi natomiast wypis z księgi gruntowej "[...]", [...] był tam wpisany jako właściciel nieruchomości od 1913r., a [...] z domu [...] od 1919 r. Jednak na mocy wpisu z 28 marca 1934r. w miejsce małżonków [...] wpisano jako właściciela nieruchomości [...] (rolnika z [...]) i jego żonę [...] na podstawie powzdania z 29 listopada 1932r. (dalszych wpisów brak). Zatem zdaniem organu, że w chwili wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 13 września 1944 r., [...] nie byli ani właścicielami nieruchomości "[...]", ani "[...]". Również władze ziemskie traktowały [...] wyłącznie jako posiadacza (a nie właściciela) nieruchomości w [...]. Tym samym, wnioskodawczyni – [...] nie miała legitymacji w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu do występowania w trybie § 5 rozporządzenia z wnioskiem, mającym za przedmiot nieruchomości "[...]" i "[...]". Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...], która wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - zwanej dalej "k.p.a.") poprzez zaniechanie wszechstronnego i wnikliwego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, które doprowadziło do wadliwego ustalenia, jakoby [...] (spadkodawcy skarżącej) nie byli w dniu 13 września 1944 r. właścicielami nieruchomości "[...]" i "[...]", podczas gdy wszechstronna i wnikliwa analiza zebranych w sprawie dowodów potwierdza, że [...] byli w tym dniu właścicielami tych nieruchomości, b) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw, z art. 28 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 06 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U, Nr 10, poz. 51 - zwanej dalej "rozporządzeniem w sprawie wykonania dekretu PKWN") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem w całości wobec uznania, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie, podczas gdy w okolicznościach tej sprawy brak było podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, albowiem skarżąca, jako spadkobierczyni właścicieli nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej, ma bezpośredni interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy, 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz, U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 - zwanej dalej "dekretem PKWN") w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w bezpodstawnej odmowie uznania skarżącej za stronę postępowania wobec nieuprawnionej oceny, że jej spadkodawcy nie byli w dniu 13 września 1944 r. właścicielami nieruchomości objętych jej wnioskiem, podczas gdy organ nie ma legitymacji do oceny tego, komu przysługiwało prawo własności nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej i nie może podjąć rozstrzygnięcia wbrew treści dokumentów urzędowych, które potwierdzają osobę właściciela nieruchomości przejętej na cele tej reformy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ((Dz. U. z 2022 r. poz. 249) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w sprawie wniosku [...], która wystąpiła na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51; dalej jako: rozporządzenie), o uznanie, że nieruchomość ziemska, będąca własnością [...], położona we wsi [...], oraz nieruchomość ziemska, położona we wsi [...], nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej jako: dekret). Organ odwoławczy stwierdził bowiem, iż w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 105 §1 k.p.a.. Powyższe stanowisko w ocenie Sądu jest w pełni uzasadnione. Tym samym Sąd nie podziela zarzutów skarżącej, która wskazuje na materialnoprawne wady zaskarżonej decyzji w świetle norm zawartych w przepisach dekretu, a także na wady proceduralne przedmiotowej decyzji, wynikające z naruszenia norm zawartych w art. 7, 77 i 105 k.p.a. Skarżąca, jak wynika z treści skargi, oczekiwała, że organ II instancji ponownie rozpozna merytorycznie sprawę, w świetle wskazanych unormowań. Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie spowodowane było konstatacją organu, iż wnioskująca w trybie § 5 ww. rozporządzenia z 1 marca 1945 r. nie ma przymiotu strony, a tylko taki podmiot jest uprawniony do skutecznego uruchomienia takiego postępowania. Kto jest stroną postępowania rozstrzyga z kolei art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Nie wystarczy zatem subiektywne przekonanie o przysługiwaniu stronie takiego interesu, musi on być wykazany w sposób obiektywny. W świetle § 5 rozporządzenia złożenie wniosku o stwierdzenie niepodpadania nieruchomości pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej przysługuje jedynie właścicielom przejętej w dniu 13 września 1944 r. nieruchomości bądź ich następcom prawnym. Skarżąca jako spadkobierczynią po [...], zatem ich prawa właścicielskie mają w sprawie istotne znaczenie. Dla ustalenia stosunków własnościowych w niniejszej sprawie, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu na ziemiach, na których leżały miejscowości [...] (powiat [...]), obowiązywał kodeks cywilny niemiecki (BGB). Zgodnie z § 313 BGB umowa, którą jedna strona obowiązuje się przenieść własność gruntu, musi być stwierdzona dokumentem sądowym lub notarjalnym. Umowa, zawarta bez zachowania tej formy, staje się ważną w całej swej osnowie, jeżeli nastąpią powzdanie i wpis do księgi wieczystej. Przepis § 873 BGB przewidywał, że do przeniesienia własności gruntu, do obciążenia gruntu jakiem prawem, jako też do przeniesienia lub obciążenia takiego prawa, potrzebną jest, o ile ustawa inaczej nie postanawia, zgoda uprawnionego oraz drugiej strony na to, aby zmiana w prawie nastąpiła, tudzież aby wpisano tę zmianę w księgę wieczystą. Przed wpisaniem uczestnicy są związani zgodą tylko wtedy, gdy oświadczenia ich zostały stwierdzone dokumentem sądowym lub notarjalnym, albo gdy złożono je wobec wydziału hipotecznego lub wręczono je temuż, albo gdy uprawniony wręczył drugiej stronie zezwolenie na wpis, odpowiadające przepisom ustawy o postępowaniu dotyczącem księgi wieczystej. Wedle zaś § 925 BGB zgodę zbywającego i nabywcy wymaganą wedle § 873 do przeniesienia własności gruntu (powzdanie), należy oświadczyć wobec wydziału hipotecznego, przyczem obie strony muszą być równocześnie obecne. Powzdanie dokonane warunkowo lub z oznaczeniem czasu, jest bezskuteczne. Z powyższych przepisów wynika, że do przeniesienia własności nieruchomości było wymagane: 1) zawarcie umowy zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości; 2) zgoda zbywającego i nabywcy na przeniesienie własności gruntu na wpisanie zmiany w prawie do księgi wieczystej, tzw. powzdanie (inaczej przewłaszczenie) rodzące skutek rozporządzający; 3) wpis zmiany w prawie do księgi wieczystej mający charakter konstytutywny. Wobec tego rację ma organ, że ocena stanu prawnego nieruchomości przejętej w trybie dekretu w dacie 13 września 1944 r. musi opierać się dokumentach notarialnych i sądowych. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że na obszarze obowiązywania niemieckiego kodeksu cywilnego dopiero zachowanie tych wszystkich wymogów łącznie powodowało skuteczne przeniesienie prawa własności nieruchomości pomiędzy stronami umowy (por. np. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1934/09; wyrok NSA z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 369/14). Pogląd ten podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca prawo do przedmiotowych nieruchomości, przysługujące jej poprzednikom prawnym, wywodzi z zapisów z ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości "[...]" oraz "[...]". Jednak ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu tej księgi wynika, że wpis prawa własności małżonków [...] do księgi wieczystej "[...]" nie został dokonany. Istniejące wpisy wskazują na [...] z domu [...] i jej męża [...] jako właścicieli nieruchomości, następnie na Skarb Państwa, zgodnie z zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z 14 stycznia 1947r., L. dz. 97/Pow/II-Pr/47, wydanym na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Taki sam zapis znajduje się piśmie Sądu Powiatowego w [...] z 11 grudnia 1951 r. skierowanym do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Również wypis z księgi gruntowej "Wysoka wykaz 101" dowodzi, że [...] był tam wpisany jako właściciel nieruchomości od 1913r., a [...] z domu [...] od 1919r. Jednak na mocy wpisu z 28 marca 1934r. w miejsce małżonków [...] wpisano jako właściciela nieruchomości [...] (rolnika z [...]) i jego żonę [...] na podstawie powzdania z 29 listopada 1932r. (dalszych wpisów brak). Powyższe zapisy w księdze wieczystej nie stoją w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności z aktem notarialnym nr [...] z [...] marca 1929 r., sporządzony przed notariuszem [...] urzędującym w [...]. Szczegółowe zapisy tego aktu zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie ma więc konieczności kolejnego ich przytaczania. Zdaniem sądu należy podzielić całkowicie konkluzję organu, że zapisy znajdujące się w tym akcie wskazują, że skutek tej umowy był jedynie obligacyjny, a nie rzeczowy. W akcie notarialnym z 25 marca 1929 r. nie zawarto oświadczeń woli o powzdaniu. Z umowy wynika wyraźnie, że strony udzieliły sobie nawzajem pełnomocnictwa do przewłaszczenia na rzecz swoją lub osób trzecich zamienianych nieruchomości(pkt VII aktu), a zatem powzdanie miało nastąpić w przyszłości. Ponieważ nie dokonano również wpisu prawa własności [...] w księdze gruntowej, to w takim stanie rzeczy małżonkowie [...] nie nabyli prawa własności do tej nieruchomości. Powyższe jest zbieżne z treścią zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z 14 stycznia 1947r., L. dz. 97/Pow/II-Pr/47, wydanym na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oraz zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] z 17 lutego 1992r. (L.dz.Ew.35/92). Analiza powyższych dowodów wskazuje, że umowa z marca 1929 r. po pierwsze- nie zawierała tzw. powzdania, po drugie- na jej podstawie nie doszło do konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej. Nie zostały więc spełnione wszystkie wymogi wymagane kodeksem BFG. Wobec powyższego, prawidłowo ocenił organ II instancji, że brak udokumentowania- na dzień wejścia w życie dekretu o reformie rolnej- przynależnego poprzednikom prawnym skarżącej tytułu prawnorzeczowego do objętych wnioskiem nieruchomości, powoduje, że nie ma ona opartego na normach prawa materialnego własnego interesu prawnego, legitymującego ją do skutecznego wszczęcia postępowania w trybie § 5 rozporządzenia. Przy czym dokonana w sprawie, przez organ ocena dowodów, nie jest wybiórcza i niewątpliwie nie stanowi naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Wręcz przeciwnie to formułowane w skardze zarzuty koncentrują się jedynie na wybranych fragmentach umowy z marca 1929 r., abstrahując od całości materiału dowodowego. Skarga sprowadza się do polemiki z niewadliwą oceną dowodów dokonaną przez organ. Skarżąca przedstawia własną ocenę dowodów, ale jest ona zupełnie dowolna, gdyż nie znajduje potwierdzenia w obiektywnych dowodach jakimi w rozpoznawanej sprawie są obszerne materiału uzyskane przez organ z archiwum oraz sądu. Konsekwencją stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącej było umorzenie wszczętego na jej wniosek postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje bowiem, między innymi, wówczas gdy podmiot nieuprawniony do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego zgłosił inicjatywę w tym względzie. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie Minister nie naruszył również art. 105 § 1 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że kwestionowana przez skarżącego decyzja Ministra nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wszystkie przywołane orzeczenia opublikowane na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl. ----------------------- 2