I SA/Wa 233/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Mirosław Gdesz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania G. sp. z o.o. z siedzibą w S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. własności nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], jedn. ew. [...], zajętej pod drogę publiczną, tj. drogę gminną – ul. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z [...] lipca 2011 r. orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. prawa własności wyżej wymienionej działki, zajętej pod drogę publiczną, a stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność W. P. Ówczesny właściciel gruntu zbył przedmiotowa nieruchomość na rzecz spółki G. sp. z o.o. z siedzibą w K. (obecnie w S.), aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2007 r. rep. A Nr [...]. Nieruchomość objęta jest księgą wieczystą nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była drogą publiczną – ul. [...], mającą status drogi gminnej, wymienionej w załączniku do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1987 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Stwierdzając nabycie własności tej nieruchomości przez gminę, Wojewoda wskazał, że zajęcie jej drogą potwierdza mapa zasadnicza z wyrysowanymi granicami nieruchomości i przebiegiem pasa drogowego oraz adnotacją zarządcy drogi, że przedstawiony na mapie stan zgodny jest ze stanem z dnia 31 grudnia 1998 r. Potwierdzenie zaś władania nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego dokumentuje oświadczenie Wójta Gminy W. z [...] maja 2011 r. , w którym wskazywał on na wykonywane prace związane z utrzymaniem drogi, polegające m.in. na poprawianiu stanu jej nawierzchni oraz odśnieżaniu. Potwierdza to również załączona do akt umowa dotycząca utrzymania dróg w sezonie zimowym 1988/1989, zawarta [...] października 1988 r. pomiędzy Gminą W. a Kółkiem Rolniczym w B. Oznacza to zdaniem Wojewody, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności tej nieruchomości przez Gminę W. Od decyzji tej G. sp. z o.o. wniosła odwołanie, kwestionując przede wszystkim władnie w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomością przez jednostkę samorządową, a to w związku ze znajdująca się na niej bramą uniemożliwiająca wejście służbom gminnym na jej teren. W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymał rozstrzygnięcie Wojewody [...] w mocy. Przywołując treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organ odwoławczy wywodził, że przy rozstrzyganiu o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa nieruchomości w trybie tego przepisu organ bada jedynie czy spełnione zostały określone w przepisie przesłanki, tj. czy nieruchomość nie stanowiła w dacie 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była wówczas zajęta droga publiczną oraz czy pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Ministra te przesłanki w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione. Nieruchomość stanowiła bowiem w ww. dacie własność prywatną i była zajęta drogą publiczną – ul. [...]. Zajęcie nieruchomości drogą potwierdza zaś załączony do akt fragment mapy zasadniczej, wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. To natomiast, że była to droga publiczna wynika z zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1987 r. oraz z art. 103 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, który stanowi, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie staja się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. W odniesieniu do kwestii publicznoprawnego władania nieruchomością Minister, podobnie jak organ wojewódzki, powołał się na umowę zawartą przez Gminę W. na zimowe utrzymanie dróg położonych w sołectwie B.w sezonie 1988/1989. Jednocześnie odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów o ograniczeniu dostępu służbom gminnym do nieruchomości ze względu na umiejscowienie na niej bramy, Minister wskazał, że z treści mapy zasadniczej obrazującej stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. wynika, że ww. brama umiejscowiona została poza obszarem objętym działaniem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Na powyższą decyzję G. sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: -art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez jego wadliwe niezastosowanie i wydanie decyzji podtrzymującej zaskarżona decyzję w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, pomimo braku władania nieruchomością przez Gminę W.; -art. 10 § 1 k.p.a., polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie; -art. 7 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu spółki, polegające na pominięciu faktu, iż wywłaszczenie spółki z własności nieruchomości pozbawi ją możliwości osiągania dochodu z prowadzonej przez nią działalności; -art. 8 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na zaniedbaniu przez organ administracji publicznej obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w szczególności poprzez wszczęcie postępowania inicjującego wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną po ponad 11 latach od dnia wejścia w życie przepisów umożliwiających organom samorządu podjęcia niniejszych działań. W uzasadnieniu skargi spółka wywodziła, że organ nie powinien jedynie na podstawie jednej przedstawionej umowy o odśnieżaniu uznać, że spełniona została przesłanka władztwa nieruchomością, a Wójt Gminy W., gdyby nią faktycznie władał powinien wykazać sprawowanie stałego zarządu drogą. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, aczkolwiek część podniesionych zarzutów uznać należy za zasadne. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. własności nieruchomości położonej we wsi B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 zajętej pod drogę gminną ul. [...] Materialnoprawną podstawą tej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, powołany przepis określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że ul. [...] stanowi drogę publiczną – drogę gminną, oraz że taki status miała ona przed dniem wejścia w życie powołanej wyżej ustawy. Nie jest również sporne, że działka nr [...], w ww. dacie stanowiła własność osoby fizycznej – W. P., który sprzedał ją skarżącej spółce w 2007 r. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach, tj. uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1987 r. Nr [...], fragmencie mapy zasadniczej przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. (zaewidencjonowanej pod nr [...]) z zaznaczonym przestrzennym zajęciem na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomości drogą, wypisie z rejestru gruntów, odpisie aktu notarialnego z [...] listopada 2007 r. rep. A Nr [...] oraz odpisie z księgi wieczystej nr [...]. Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. Gmina W. faktycznie władała nieruchomością, na której droga publiczna była posadowiona. Skarżąca spółka twierdzi bowiem, że poczynione w tym zakresie przez organy ustalenia stanu faktycznego są niewystarczające. W tym stanie rzeczy wyjaśnić należy, że dla spełnienia przesłanki publicznoprawnego władania w ww. dacie nieruchomością zajętą drogą publiczną istotne jest jedynie to by jednostka samorządu terytorialnego (bądź Skarb Państwa w przypadku gruntów zajętych drogami krajowymi), poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w ww. przepisie zwrot normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym co należy podkreślić w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi rzeczywiście wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W niniejszej sprawie domniemanie to dodatkowo znajduje potwierdzenie w oświadczeniu Wójta Gminy W. z [...] maja 2011 r. (k. 19 akt administracyjnych) wskazującym na wykonywanie przez gminę prac związanych z utrzymaniem drogi, a także odpisu umowy na zimowe utrzymanie dróg na terenie sołectwa B. (na obszarze którego położona jest przedmiotowa nieruchomość) w sezonie zima 1998/99, zawartej [...] października 1998 r. pomiędzy Gmina W. a Kółkiem Rolniczym B. Skoro droga publiczna została urządzona (co w niniejszej sprawie jest bezsporne) i nie była ona w części obejmującej działkę należącą 31 grudnia 1998 r. do W. P. wyodrębniona w sposób wykluczający bieżące jej utrzymywanie przez zarząd drogi, np. poprzez odgrodzenie tej części przez właściciela to, nie ma w ocenie składu orzekającego podstaw do kwestionowania istnienia władztwa publicznoprawnego tejże drogi. Nie budzi wątpliwości Sądu, że działka nr [...], w granicach której mieści się pas drogowy ul. [...], nie została wydzielona przez właściciela w sposób uniemożliwiający do niej dostęp zarządcy drogi. Jak trafnie bowiem zauważył organ odwoławczy brama wjazdowa na teren tej drogi (będącej ulicą ślepą), posadowiona jest poza granicami ww. działki, znajdując się na terenie sąsiadującej z nią od strony południowej działki nr [...], co wynika z fragmentu mapy zasadniczej obejmującej sporny teren, z uwidocznionymi na niej symbolami oznaczającymi bramę (vide fragmenty map zasadniczych - k. 18 i 31 akt administracyjnych). W tej sytuacji prowadzenie dodatkowego postępowania na okoliczność potwierdzenia władztwa publicznoprawnego sporną nieruchomością, czego oczekuje strona skarżąca, stanowiłoby tak naprawdę prowadzenie sztucznego postępowania, mającego na celu ustalenie czy utrzymanie drogi stanowi władanie nieruchomością. Samo zaś kwestionowanie przez spółkę istnienia tego władania stanowi w istocie wyłącznie nieznajdującą oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie polemikę z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez organ. Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osoby fizycznej, zajęta była w tej dacie drogą publiczną – gminną i pozostawały we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. się własnością Gminy na terenie, której jest położona. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez organy ww. przepisu nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z kolei kwestia pozbawienie możliwości uzyskiwania przez skarżącą spółkę dochodu z prowadzonej działalności, w związku z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości, nie mogoła stanowić przedmiotu rozważań organów rozstrzygających sprawę w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wydawana bowiem w tym zakresie decyzja ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza skutek (przejście własności nieruchomości), który nastąpił już z mocy prawa o ile zaistniały okoliczności objęte hipotezą normy prawnej zawartej w ww. przepisie. Organy nie oceniają więc w tym postępowaniu ani celowości wywłaszczenia nieruchomości, ani też przed podjęciem władczego rozstrzygnięcia w sprawie nie ważą interesu publicznego i interesu strony. Z tego też względu podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy słusznego interesu spółki uznać należy za chybiony. Trafny jest natomiast zarzut naruszenia przez organy art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak powiadomienia strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a tym samym naruszeniu jej prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zważyć jednak należy, iż nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkować musi uchyleniem przez Sąd kwestionowanej decyzji. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest bowiem ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270). W niniejszej sprawie takiego wpływu naruszenie przez organy obowiązku przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. nie miało. Skarżąca spółka nie wskazuje bowiem by z tego względu pozbawiona została możliwości dokonania określonej czynności procesowej (np. złożenia dowodu), która to czynność mogłaby rzutować na wynik postępowania. Zgodzić się należy także ze skarżącą, że wszczynanie postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia przejścia własności nieruchomości, dopiero po 11 latach od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. która regulowała sytuację prawną gruntów zajętych drogami publicznymi, a więc w sytuacji, gdy ekspirował już termin z art. 73 ust. 4 ww. ustawy do składania przez dotychczasowych właścicieli wniosku o ustalenie odszkodowania za odjętą własność, podważać musi zaufanie uczestników obecnie prowadzonego w tym przedmiocie postępowania do organów władzy publicznej, a więc naruszać art. 8 k.p.a. Uchybienie tej zasadzie w realiach rozpoznawanej sprawy nie oznacza jednak, że wydana w tych warunkach decyzja jest wadliwa prawnie. Zauważyć bowiem należy, że niezależnie od tego czy decyzja przewidziana w ust. 3 art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. wydana by była bezpośrednio po wejściu w życie tej ustawy, czy też - jak miało to miejsce obecnie - po kilkunastu latach, musiała ona przybrać postać stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości przez gminę. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie można skutecznie postawić organom zarzutu naruszenia prawa materialnego, ani istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to skarga G. sp. z o.o., mimo częściowej zasadności podniesionych w niej zarzutów, podlegać musi oddaleniu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.