I SA/Wa 233/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2021 r., nr DAP-WPK-727-2-9/2021/DP w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania Powiatu [...] (Skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] ww. decyzją z [...] stycznia 2021 r. na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomość gruntową zajętą pod drogę powiatową Nr [...], relacji: [...], położoną w obrębie ewidencyjnym nr ([...]) [...], jednostka ewidencyjna [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych. W odwołaniu od powyższej decyzji strona Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 60 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że "władanie", o którym mowa w tym przepisie musi być oparte na tytule prawnym do nieruchomości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie, tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można zatem mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości. Pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może więc być podstawą do zastosowania art. 60, albowiem nie mieści się w pojęciu "władania". Organ podkreślił, że sporna nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia nr [...] Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1993 r., zgodnie z którym majątek likwidowanego Przedsiębiorstwa Państwowego pn. Państwowy Ośrodek Hodowli Zarodowej w [...] przekazano Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Powyższe potwierdza również protokół zdawczo - odbiorczy z 20 maja 1993 r. Obecnie sporna nieruchomość - zgodnie z księgą wieczystą nr KW [...] - stanowi własność L. W. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2010 r., Rep. A nr [...]. Minister podkreślił, że strona Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, które potwierdzałyby, że sporne działki na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowały się we władaniu Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w [...] - państwowej jednostki organizacyjnej przejmowanej z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego stopnia powiatowego - Powiatowy Zarząd Dróg w [...]. Tym samym nie spełniono drugiej z obligatoryjnych przesłanek komunalizacji, a mianowicie sporna nieruchomość nie stanowiła mienia będącego we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że "władanie", o którym mowa w tym przepisie musi być oparte na tytule prawnym do nieruchomości i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, w której mienie będące przedmiotem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2021 r. znajdowało się w faktycznym władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], której następcą prawnym jest Zarząd Dróg Powiatowych w [...] - jednostka organizacyjna Powiatu [...]. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionego zarzutu. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrolując wydane w tej sprawie decyzje w oparciu o powołane kryterium Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem. Podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z jego treścią z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego staje się mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów ustawy –Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Komunalizacji w trybie tego przepisu podlegało zatem mienie Skarbu Państwa, będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja wydana na podstawie art. 60 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma deklaratoryjny charakter i potwierdza nabycie mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 1 stycznia 1999 r. Nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa oznacza, że nabycie tego uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia. Skutek w postaci nabycia uprawnienia w takim wypadku następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Zasady tej nie podważa i to, że nabycie prawa stwierdza się w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna jedynie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy. Decyzja taka w swej istocie potwierdza, że konkretny podmiot nabył określone prawo z dniem wskazanym w przepisie, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy. Sąd podziela stanowisko rozstrzygających tę sprawę organów, zgodnie z którym sporna nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością Skarbu Państwa (na podstawie Zarządzenia nr [...] Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1993 r.) przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Nie stanowiła natomiast w dniu 31 grudnia 1998 r. mienia będącego we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnej definicji pojęcia "władanie", o którym stanowi art. 60 ust. 1 tej ustawy. Wykładni tego pojęcia dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01 (opubl. w: OSNP 2003/24/585), w którym stwierdził, że użyte w art. 68 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną pojęcie "władanie" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktyczne władanie", jakim posługuje się Kodeks cywilny i może podlegać wykładni, co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej od tej, która stosowana jest w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego. Jeżeli bowiem spojrzeć na ten przepis, nie jako na przepis regulujący jedynie stosunki cywilnoprawne (prywatnoprawne, własnościowe), lecz przepis o charakterze ustrojowym (publicznoprawnym), regulujący kwestię wyposażenia nowo tworzonych jednostek samorządu terytorialnego w mienie mające służyć wykonywaniu przez nie ich publicznych zadań, to wówczas "władanie mieniem", o jakim stanowi ten przepis nie powinno być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć tylko takiego rodzaju władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalona jest wykładnia art. 60 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którą nabycie z mocy prawa, własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu, mogło dotyczyć tylko władztwa realizowanego przez instytucje i osoby prawne w przewidzianej prawem formie, tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można zatem mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 1244/00, z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 716/13 i z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 908/17). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 640/13 dokonując wykładni art. 60 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podkreślił, że nabycie z mocy prawa, własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu, mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie można zatem oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Zatem, faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może być podstawą do zastosowania art. 60, albowiem nie mieści się w pojęciu władania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3342/19). W ocenie Sądu, powoływane przez Skarżącą przepisy art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ani też art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. nie mogły natomiast stanowić materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" powiatu gruntem stanowiącym drogę powiatową. W konsekwencji rozstrzygające tę sprawę organy prawidłowo przyjęły, że nie ziściła się przesłanka "władania" mieniem instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego, określona w art. 60 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Dlatego rozstrzygnięcia odmawiające stronie Skarżącej stwierdzenia na podstawie tego przepisu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności spornej nieruchomości są zgodne z prawem. Ze wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).