I SA/Wa 2330/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa- Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r., sygn. [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 157 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa), stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] listopada 1966 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w [...], o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej [...], tom [...], wykaz [...], KW nr [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność T. Z. i J. M.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w postępowaniu dotyczącym oceny legalności ww. orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych pierwotnie decyzją z [...] października 2014 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia jego nieważności. Powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 877/15, w którym Sąd (WSA) nie podzielił poglądu organu odnośnie do zastosowania art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958, nr 11, poz. 37 dalej jako ustawa) – skoro jako podstawa prawna tego orzeczenia wskazany był inny przepis ustawy. W wyroku tym WSA stwierdził, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości pozostaje w rażącej kolizji z niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych treścią art. 2 ww. ustawy. Organ podał, iż w konsekwencji WSA uznał, iż sporne orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] listopada 1966 r. w części dotyczącej przejęcia przedmiotowej nieruchomości – jako nie należącej do przedsiębiorstwa - jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę kasacyjną od ww wyroku WSA Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z 1 września 2017r. w sprawie I OSK 2886/16. Wskazując na powyższe organ podkreślił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ppsa) – organ nadzoru jest związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu Sądu, w tym także w zakresie wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 kpa. Organ wyjaśnił dalej, iż w sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny "przesądził", że przejęcie przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] zapisanej w księdze wieczystej [...], tom [...], wykaz [...], KW nr [...], nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 2 ww. ustawy; i wobec tego uznał, iż zobowiązany jest przyjąć, że orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] listopada 1965 r. jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Minister wskazał ponadto, że zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w przypadku gdy decyzja taka wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie organu w niniejszej sprawie doszło do wywołania nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż na przedmiotowym gruncie ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które następnie kilkukrotnie było przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Skargę na ww decyzję [...] września 2018 r. wywiódł Skarb Państwa (SP) - Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (dalej jako skarżący). SP zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. 1958, nr 11, poz. 37) poprzez przyjęcie, że orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] listopada 1966 r. wydane zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa z uwagi na ww naruszenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, przewidywała przede wszystkim nacjonalizację przedsiębiorstw, w stosunku do których został ustanowiony przymusowy zarząd państwowy na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. RP Nr 21, poz.67 ze zm. zm.). Z art. 17 pkt 2 ustawy wynikała także możliwość odjęcia prawa własności w tym trybie do tych przedsiębiorstw i innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r. Oznacza to, że art.17 pkt 2 ustawy dotyczył tylko obiektów pozostających w dniu wejścia w życie ustawy w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które przez te jednostki zostały objęte w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., a takie objęcie nastąpiło bez lub wbrew woli właściciela (posiadacza), a więc nie było zarówno wówczas, jak i później - aż do wejścia w życie ustawy - ani władaniem wynikającym z aktu (zarządzenia lub orzeczenia) właściwej władzy ani też władaniem opartym na tytule wynikającym z umowy. Regulacja ta mogła mieć zastosowanie jedynie do tych przedsiębiorstw i innego mienia, które w okresie do 31 grudnia 1954 r. zostały objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawały w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego aż do dnia wejścia w życie ustawy. Jak wskazał NSA w wyroku I OSK 2886/16, za takim ścisłym rozumieniem art. 17 pkt 2 ustawy przemawia nie tylko szczególny, wywłaszczeniowy charakter ustawy, a także cel powyższego przepisu zmierzający nie do upaństwowienia każdego mienia znajdującego się w posiadaniu państwowych jednostek organizacyjnych, lecz do zlikwidowania tych powstałych w okresie w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r.- w wyniku objęcia przez jednostki państwowe mienia bez żadnej podstawy prawnej - stanów faktycznych, które przetrwały do dnia wejście w życie ustawy. Z weryfikowanego w trybie nadzwyczajnym orzeczenia z dnia [...] listopada 1966 r. jednoznacznie wynika, że materialnoprawną podstawą tego orzeczenia były jedynie przepisy art. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy, regulującej (jak wskazano) co do zasady tryb przejmowania przedsiębiorstw znajdujących się w przymusowym zarządzie państwowym. Jak już zostało podniesione, ustawa ta miała także zastosowanie do innego mienia, tj. mienia, które nie wchodziło w skład przedsiębiorstwa (art. 17 pkt 2 lit. b ustawy). Takie mienie przechodziło na własność państwa, o ile do dnia [...] grudnia 1954 r. zostało objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki we władanie i pozostawało w ich faktycznym władaniu bez żadnego tytułu prawnego do dnia [...] marca 1958 r. W sprawie nie budziło wątpliwości, iż państwowe władnie sporną nieruchomością w powyższym okresie nie było oparte na jakimkolwiek tytule prawnym, jednak z treści ww orzeczenia z 1966r. nie wynika, aby jego podstawę stanowił art. 17 pkt 2 lit. b ustawy. Wobec tego, jak wskazał NSA, ocena legalności tegoż orzeczenia z 1966r. nie mogła się opierać o art. 17 pkt 2 ustawy, gdyż nie jest dopuszczalne domniemanie podstawy prawnej kontrolowanego w trybie nadzoru rozstrzygnięcia czy też weryfikowanie bądź uzupełnianie go w zależności od "potrzeb" organu. Innymi słowy, jak jednoznacznie wskazał NSA, nie jest dopuszczalne rozszerzenie podstawy prawnej ww orzeczenia o art. 17 pkt 2 lit. b ustawy na niekorzyść osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia skoro podstawa prawna została w nim ściśle określona. Skoro zatem podstawą prawną orzeczenia z 1966 r. były przepisy zawarte w art. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r., to oceny istnienia wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa należało dokonać przez pryzmat tych właśnie przepisów. Z akt sprawy wynika, że na własność Państwa na podstawie orzeczenia z 1966 r. przeszło przedsiębiorstwo wraz z jego składnikami majątkowymi ujętymi w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia [...] listopada 1950 r. pozostające do [...] marca 1958 r. pod przymusowym zarządem państwowym. Jako składnik majątkowy ww przedsiębiorstwa na własność Państwa przeszła też nieruchomość o pow. [...] m² położona w [...], KW nr [...] (działka nr [...]) choć nie stanowiła ona własności przedsiębiorstwa lecz przedmiot odrębnej własności osób fizycznych. Nieruchomość ta była użytkowana przez przedsiębiorstwo w ramach użyczenia do 1949r. Ponieważ przejęcie przez Państwo na własność przedsiębiorstwa w trybie art. 2 ustawy nie mogło dotyczyć mienia nie wchodzącego w skład przedsiębiorstwa a stanowiącego własność osób trzecich – to jej przejęcie na podstawie art. 2 ustawy rażąco naruszało prawo. W kontrolowanej sprawie, jak zasadnie wskazał organ, okoliczność iż sporna nieruchomość nie stanowiła składnika majątkowego przejmowanego przedsiębiorstwa a w konsekwencji nie mogła być przejęta w ramach art. 2 ustawy nie budzi wątpliwości i została już prawomocnie przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2017r. I OSK 2886/16. Wyrok ten, zgodnie z art. 153 i art. 170 ppsa, wiąże i organ i obecnie tut. Sąd. Wobec tego nie sposób przyjąć, iż organ dokonując negatywnej oceny ww orzeczenia z 1966r. w części dotyczącej nieruchomości nie stanowiącej własności czy też składnika przedsiębiorstwa - naruszył prawo. W sprawie nie sposób też przyjąć, iż organ naruszył art. 7, 77 czy 80 kpa. Poprawnie też organ ocenił kwestie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, co implikowało rozstrzygniecie w trybie art. 158 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna na podstawie art. 151 ppsa.