I SA/Wa 2331/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Prezydenta [...] w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 365/18 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz B. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. P. (dalej jako skarżąca) pismem z [...] sierpnia 2021 r. (data prezentaty) wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny, przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych - w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 365/18. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] września 1948 r., popartego pismem z [...] marca 2012 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...], przy [...][...] ozn. hip. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu [...] lipca 2019 r. Zatem dwumiesięczny termin do rozpoznania wniosku, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem [...] września 2019 r. Pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, jak również wystosowania przez skarżącą wezwania do niezwłocznego wykonania powołanego wyroku, organ nie wykonał tego wyroku. Dlatego też skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę - żądając wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2416/19, wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1.000 złotych oraz stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ Prezydent [...] w dalszym ciągu nie rozpoznał przedmiotowego wniosku - dlatego też skarżąca pismem z [...] sierpnia 2021 r. (data prezentaty) ponownie wezwała organ do niezwłocznego wykonania wyroku Sądu i rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...], przy [..][...] ozn. hip. nr [...]. Następnie pismem z [...] sierpnia 2021 r. (data prezentaty) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Prezydent [...] nie wykonał wyroku pomimo, iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Również do dnia sporządzenia skargi nie wydał decyzji - zatem należy uznać, że jest to drastyczny przypadek zwłoki organu, której nie uzasadniają żadne obiektywne okoliczności. Ponadto w perspektywie dotychczasowego zachowania organu koniecznym jest stwierdzenie, iż zachodzi duże prawdopodobieństwo, że nienałożenie sankcji na organ na rzecz skarżącej spowoduje, iż w dalszym ciągu sprawa nie zostanie załatwiona. Tym bardziej zasadne jest zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z art 154 § 7 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że postępowanie w powyższej sprawie znajduje się na etapie gromadzenia materiału dowodowego. W tym celu organ prowadzący postępowanie zlecił uprawionemu geodecie wykonanie opracowania geodezyjnego mającego na celu rozliczenie dawnej nieruchomości hipotecznej w granicach obecnych działek ewidencyjnych. Podkreślił, że precyzyjne określenie działek ewidencyjnych pochodzących z dawnej nieruchomości hipotecznych jest niezbędne w calu ustalenia stron postępowania. Wskazał też, iż w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela gruntu, toczącym się w trybie art. 7 dekretu stronami są osoby, którym przysługują określone prawa rzeczowe. Osobami tymi są: osoba bądź osoby zgłaszające roszczenia dekretowe bądź ich spadkobiercy (wnioskodawcy), właściciel gruntu, osoby będące użytkownikami wieczystymi gruntu, a w przypadku gruntu zabudowanego także właściciele lokali z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu. W związku z powyższym - wobec faktu, iż obszar na którym położona jest dawna nieruchomość hip. nr [...] zabudowany jest budynkami wielolokalowymi - organ ma obowiązek ustalić, które z tych budynków posadowione są na działkach pochodzących z przedmiotowej nieruchomości, a tym samym ustalić strony postępowania - właścicieli lokali z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym (własności) gruntu. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z [...] grudnia 2013 r. nr [...], uchylającej decyzję Prezydenta [...] nr z [...] kwietnia 2013 r. - którą odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości [....] położonej przy al. [...][...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia - wskazało, że prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego zmierzającą do zapewnienia wszystkim stronom czynnego udział w postępowaniu, a także możliwości składania przez strony uwag i wniosków. Zatem naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. jest kwalifikowaną wadą postępowania dającą podstawę do wznowienia postępowania na wniosek strony, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Prezydent stwierdził, że do czasu ustalenia wszystkich stron nie ma on możliwości zakończenia tego postępowania. Dodał, że postępowania dot. nieruchomości warszawskich objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) należą do spraw niezwykle skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów [...]. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości jest czasochłonne, wymaga podjęcia wielu czynności takich jak np. wystąpienie do sądów, archiwów oraz innych instytucji celem uzyskania odpowiedniej dokumentacji. Do dnia [...] grudnia 2021 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi [...] grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 365/18 8 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] września 1948 r., popartego pismem z [...] marca 2012 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...], przy [...][...] ozn. hip. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu [...] lipca 2019 r. - zatem dwumiesięczny termin do rozpoznania wniosku, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem [...] września 2019 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi z [...] sierpnia 2021 r. (data prezentaty) - mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącą do wykonania prawomocnego wyroku i mimo tego, że już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2416/19, wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1.000 złotych - organ nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę za niewykonanie wyroku sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Skład orzekający ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 3.000 złotych (trzy razy większa od poprzedniej grzywny), która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę fakt, iż jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd, ale miał też na uwadze, że sprawy prowadzone w trybie tzw. dekretu warszawskiego cechują się znacznym stopniem skomplikowania, co w połączeniu z okolicznością, że Prezydent [...] prowadzi jednocześnie znaczną ilość takich spraw, może częściowo tłumaczyć niedochowanie terminów w sprawie Rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta [...]. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta [...] i mimo wyroku wymierzającego mu grzywnę - nie zakończył sprawy, choć upłynęły już ponad 2 lata od wyznaczonego terminu. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [....] na rzecz skarżącej - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. - sumy pieniężnej, uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że ww. przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści tego artykułu oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek nie wykonania przez organ wyroku sądu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu w zakresie wykonania wyroku sądu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż z treści skargi wynika, że przyznanie skarżącej sumy pieniężnej zdyscyplinuje organ do załatwienia sprawy. Zatem z treści skargi nie wynika, aby skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej - bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. .