I SA/Wa 2332/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oddala skargę. Orzeczeniem z [...] marca 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium" lub "organ"), po rozpoznaniu wniosku A. i S. K., orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z [...] grudnia 2018 r. W. wypowiedział użytkownikowi wieczystemu dotychczasową wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego z tytułu posiadanego udziału w prawie użytkowania nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. N. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z [...] oraz zaproponował od 1 stycznia 2019 r. opłatę roczną w nowej wysokości. Pismem z [...] stycznia 2019 r. użytkownik wieczysty złożył przeciwko Prezydentowi W. wniosek o uznanie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości. Orzeczeniem z [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, orzekło o umorzeniu przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Kolegium przywołało treść art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kolegium podniosło następnie, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przesądzające znaczenie ma art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, który wszedł w życie z dniem 13 lutego 2019 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa w ust. 1. niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (art. 4 ust. 2). Zdaniem Kolegium, powołany przepis oznacza, że z dniem wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r. umarza się postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty, jeśli zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a zatem gdy wypowiedzenie zostało doręczone po dniu 5 października 2018 r. Kolegium podniosło, że jest obowiązane uwzględnić zmiany stanu prawnego na dzień rozpatrywania wniosku. Wobec powyższego, konieczne stało się umorzenie przedmiotowego postępowania. Skargę na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 112 i art. 9 k.p.a. poprzez wskazanie w orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie skarżącemu wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone, 3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenia czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżący wniósł również o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia z [...] marca 2020 r. w postaci skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wobec odrzucenia jego sprzeciwu przez sąd powszechny. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium dokonało błędnej wykładni pojęcia "nieruchomość"', a w konsekwencji nieprawidłowo zastosowało art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. umarzając przedmiotowe postępowanie. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że organ powołał się jedynie na przesłankę, że wypowiedzenie z 14 grudnia 2018 r. dowodzi, że postępowanie zostało wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r., co dało organowi podstawę do zastosowania art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego, w powołanym przepisie ustawodawca przewidział dwie przesłanki warunkujące umorzenie postępowania aktualizacyjnego. Pierwszą z nich jest wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. i niezakończenie go przed 1 stycznia 2019 r., drugą zaś brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości w cenzusie czasowym określonym przez ustawodawcę. Miasto podniosło, że pierwsza przesłanka w przedmiotowej sprawie została spełniona. Kolegium zaniechało jednak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez nieustalenie czy postępowanie aktualizacyjne, wszczęte po 5 października 2018 r., zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Organ oparł się jedynie na ustaleniu, że wypowiedzenie wysokości opłaty nastąpiło w terminie określonym przez ustawodawcę tylko w odniesieniu do udziału [...] części nieruchomości. Zdaniem skarżącego, nieustalenie przez organ czy została spełniona również druga przesłanka określona ustawą zmieniającą, tj. czy wypowiedzenia zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Pismem z [...] marca 2022 r. Sąd Okręgowy w [...] XXVII Wydział Cywilny Odwoławczy doręczył odpis postanowienia tego sądu w sprawie o sygn. akt [...] oddalającego zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt [...] o odrzuceniu sprzeciwu Prezydenta W. od orzeczenia SKO w [...] z [...] marca 2020 r., sygn. akt [...], ze stwierdzeniem prawomocności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 239, dalej jako "p.p.s.a.). W tak przyjętym zakresie kognicji Sąd uznał wniesioną skargę za dopuszczalną. W sytuacji bowiem gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 p.p.s.a.). Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej jako "ustawa zmieniająca" lub "ustawa z 31 stycznia 2019 r."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 powołanej normy stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wykładni i stosowania art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. Procedury, jakie należy stosować przy aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego określa art. 78 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami" lub "ustawą z 21 sierpnia 1997 r.". Z powołanej normy wynika, że postępowanie aktualizacyjne zostaje wszczęte z dniem złożenia do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego, za pośrednictwem organu właściwego, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w związku z art. 61 § 3 kpa i art. 79 ust. 7 ww. ustawy). Na gruncie niniejszej sprawy postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za udział w użytkowaniu wieczystym zostało wszczęte przed Samorządowym Kolegium w W. w dniu [...] stycznia 2019 r. na skutek złożenia w tej dacie przez użytkownika wieczystego do Kolegium, za pośrednictwem Prezydenta W., wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy. W sprawie doszło zatem do spełnienia zawartej w art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej przesłanki dotyczącej wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po 5 października 2018 r. (tj. po dacie wyjścia w życie ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, Dz. U. z 2019 r., poz. 916, zwanej dalej "ustawą z 20 lipca 2018 r."). Ponadto, w sprawie spełniona została również przesłanka zawarta w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (tj. do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowe postępowanie aktualizacyjne pozostawało w toku w dniu 13 lutego 2019 r. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez strony. Nie doszło również do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego, że ustawodawca uzależnił możliwość umorzenia postępowania aktualizacyjnego, w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, od spełnienia wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej przesłanki niedoręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Zdaniem Sądu, zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej sformułowanie "a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją" dotyczy kwestii ustalania wysokości rocznych opłat przekształceniowych, podobnie jak to ma miejsce w przypadku art. 7 ustawy z 20 lipca 2018 r. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej dotyczy zatem w tej części zagadnienia materialnoprawnego, tj. zapewnienia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe rocznej opłaty przekształceniowej równej, co do wysokości, dotychczasowej opłacie rocznej, jeżeli po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. (tj. po 5 października 2018 r.) właściwy organ skierował do współużytkowników wieczystych wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej i zaoferował im nową wysokość opłaty rocznej i jednocześnie do 1 stycznia 2019 r. czynności dotyczące doręczania wszystkim współużytkownikom wieczystym wypowiedzeń dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały zakończone. Opisana regulacja zawarta w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej ma zatem charakter gwarancyjny dla współużytkowników wieczystych. Chroni bowiem te podmioty przed ustalaniem przez właściwy organ wysokości rocznych opłat przekształceniowych wyższych niż dotychczasowa (ustalona przez aktualizacją) wysokość opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Uznać zatem trzeba, że art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej w opisanym wyżej zakresie znajdzie zastosowanie w procedurze wydawania, na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r., zaświadczeń informujących, między innymi, o wysokości i okresie wnoszenia opłat przekształceniowych (art. 4 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r.), a także decyzji administracyjnych w przypadku kwestionowania przez właściciela nieruchomości wysokości rocznej opłaty przekształceniowej (art. 6 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r.). Powołana regulacja nie znajdzie natomiast zastosowania w opisanym wyżej zakresie (materialnoprawnym) do administracyjnych postępowań aktualizacyjnych toczących się w trybie art. 78 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Postępowania te mają bowiem charakter odrębny w stosunku do postępowań toczących się w trybie ustawy z 20 lipca 2018 r. Z powyższego wynika, że art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r., stosowany w związku z art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. i art. 105 § 1 k.p.a., dotyczy administracyjnych postępowań aktualizacyjnych toczących się przed właściwymi samorządowymi kolegiami odwoławczymi, które zostały wszczęte po dacie wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2018 r. (tj. po 5 października 2018 r.) i na skutek art. 21 ust. 1 powołanej ustawy toczyły się nadal po dniu jej wejścia w życie. Wprowadzając art. 4 ust. 2 do ustawy z 31 stycznia 2019 r. ustawodawca miał zatem zamiar definitywnego wygaszenia toczących się w dniu 13 lutego 2019 r. administracyjnych postępowań aktualizacyjnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r., jeżeli zostały one wszczęte po dniu 5 października 2018 r. Wobec powyższego niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r., a także art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Podsumowując, skoro postępowanie aktualizacyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a jednocześnie do dnia 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone, to w sprawie zaistniały określone w art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. przesłanki uprawniające organ do umorzenia przedmiotowego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).