I SA/Wa 2332/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 maja 2022 r. nr KOX/5524/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") orzeczeniem z 24 maja 2022 r. nr KOX/5524/Po/19, działając na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", umorzyło postępowanie z wniosku [...] w [...] (dalej jako "uczestnik") o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] z obrębu [...], związanej z garażem, jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") pismem z 23 listopada 2018 r. nr UD-IV-WNI-D.6843.EG12596.2018.MSZ wypowiedział uczestnikowi, ze skutkiem na 31 grudnia 2018 r., wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym przedmiotowego gruntu, związanej z garażem, ustalając od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Wypowiedzenie powyższe doręczone zostało uczestniczce w dniu 12 grudnia 2018 r. Uczestnik w dniu 9 stycznia 2019 r. (data wpływu do Urzędu m.st. Warszawy) wystąpił z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu jest nieuzasadniona. Zarzucił Prezydentowi nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości. Kolegium orzeczeniem z 24 maja 2022 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, działając na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej, umorzyło postępowanie w sprawie podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia wskazało, że w przedmiotowej sprawie przesądzające znaczenie ma art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, który wszedł w życie z dniem 13 lutego 2019 r. Stosownie do tego przepisu, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowania w sprawach ustalenia lub aktualizacji stawek procentowych opłat, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139), powoływanej dalej jako ustawa przekształceniowa") jeżeli dotyczą nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 3b ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n."). Kolegium ma więc obowiązek uwzględnić zmiany stanu prawnego na dzień rozpatrywania wniosku i umorzyć postępowanie w sprawie wszczętej wypowiedzeniem z 23 listopada 2018 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe orzeczenie Miasto Stołeczne Warszawa (dalej jako "skarżący") wniosło o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej przez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 2) art. 21 ust. 1 ustawy przekształceniowej przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 3) art. 79 ust. 3 zdanie pierwsze i drugie u.g.n. przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z art. 4 ustawy zmieniającej wynika, że przesłankami umorzenia postępowania aktualizacyjnego są: po pierwsze - wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. oraz po drugie - brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Kolegium w ogóle zaś nie ustalało, czy wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej dotyczącej nieruchomości zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym, a tylko takich postępowań, gdzie oba wymogi z ust. 1 art. 4 ustawy zmieniającej muszą być spełnione, dotyczy ust. 2 tego przepisu i postępowanie umarza się. Uczestnik w swoim wniosku również tego zarzutu nie podnosił, a jedynie wskazywał, że wycena gruntu została dokonana nieprawidłowo. Tymczasem Prezydent wypowiedział wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości wysokość opłaty rocznej. W okolicznościach tej sprawy art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje zatem zastosowania. Konsekwencją naruszenia art. 4 ustawy zmieniającej było naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy przekształceniowej przez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z tym przepisem postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Do skargi załączono wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 28 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2332/23 przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Uczestnik w piśmie procesowym z 18 stycznia 2023 r. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że Kolegium słusznie ustaliło, że postępowanie należało na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej umorzyć, co jest konsekwencją tego, że postępowanie to zostało wszczęte po 5 października 2018 r., zaś skarżący nie wykazał skutecznego doręczenia wypowiedzenia opłaty rocznej wszystkim współużytkownikom wieczystym gruntu. Dowody doręczenia tych wypowiedzeń przed 1 stycznia 2019 r. nie zostały przedłożone ani do Kolegium ani też załączone do skargi. Tymczasem może się okazać utrudniona weryfikacja podpisów zamieszczonych na zwrotnych potwierdzeniach odbioru tych wypowiedzeń. Na niektórych z nich, ustalenie tożsamości odbiorców korespondencji jest wręcz niemożliwe, co czyni niewiarygodnym skuteczność ich doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Kluczową kwestią dla oceny legalności orzeczenia Kolegium o umorzeniu postępowania jest okoliczność, że podstawą prawną tego orzeczenia nie był, jak błędnie podnieśli skarżący oraz uczestnik, art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, ale art. 3 ust. 2 tej ustawy, co jasno wynika zarówno z sentencji zaskarżonego orzeczenia, jak i jego uzasadnienia (w uzasadnieniu orzeczenia, choć przywołano art. 4 ust. 2, to jednak zacytowano już treść art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej, z dniem wejścia w życie powyższej ustawy, tj. z dniem 13 lutego 2019 r., umarza się postępowania w sprawach ustalenia lub aktualizacji stawek procentowych opłat, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, tj. postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia (tj. przed 1 stycznia 2019 r.), jeżeli dotyczą nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 3b ustawy zmienianej w art. 1, tj. nieruchomości gruntowych, na których położone są garaże lub stanowiska postojowe niewykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej albo nieruchomości przeznaczone na te cele. Co równie istotne, powyższe przesłanki warunkujące możliwość umorzenia takiego postępowania muszą być spełnione łącznie. Zważyć zatem trzeba, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, że właściwy organ, czyli w świetle art. 11 ust. 1 u.g.n. - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych, która jest właścicielem nieruchomości (w tym przypadku Prezydent), zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Użytkownik wieczysty może wtedy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania takiego wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej przebiega natomiast w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2894/13, LEX nr 1796891). Ma ono więc hybrydowy charakter – przed ewentualnym sporem cywilnym prowadzonym przed sądem powszechnym, prawidłowość wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste jest poddawane kontroli administracyjnej. Kontrola administracyjna wypowiedzenia nie zmienia przy tym charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 537/19, LEX nr 2745317). Wypowiedzenie wraz z ofertą wysokości nowej opłaty jest jednostronną czynnością prawną zawierającą oświadczenia woli (art. 60 Kodeksu cywilnego) składane przez stronę umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wypowiedzenie takie nie jest z pewnością indywidualnym aktem administracyjnym, w szczególności decyzją administracyjną. W konsekwencji uznać należy, że postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostaje formalnie wszczęte z dniem złożenia do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego, za pośrednictwem organu właściwego, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 61 § 3 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n.). W realiach niniejszej sprawy, istotną czynnością w tym zakresie było zatem wniesienie w dniu 9 stycznia 2019 r., za pośrednictwem Prezydenta, do Kolegium wniosku uczestnika o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [..., stanowiącej garaż, jest nieuzasadniona. Niewątpliwie świadczy to o tym, że postępowanie aktualizacyjne zostało zainicjowane po 1 stycznia 2019 r., czyli nie tak jak wymaga tego art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej. Postępowania, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy przekształceniowej, to (jak wynika z tego przepisu w powiązaniu z art. 1 ust. 1 tej ustawy), postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, a więc przed 1 stycznia 2019 r. Postępowanie niniejsze niewątpliwie nie kwalifikowało się więc jako postępowanie wszczęte przed dniem przekształcenia, tj. przed 1 stycznia 2019 r. Co za tym idzie postępowanie to nie było na dzień przekształcenia w toku (jeszcze niezakończone). Stan faktyczny niniejszej sprawy nie wskazuje zatem, aby wszystkie przesłanki z art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej zostały w tej sprawie wypełnione. Nie można bowiem przyjąć, że spełnienie tylko niektórych z nich jest wystarczające do umorzenia postępowania aktualizacyjnego. Bez znaczenia jest w takiej sytuacji podnoszona przez uczestnika okoliczność potencjalnego braku skuteczności doręczenia wypowiedzeń przez Prezydenta wszystkim współużytkownikom nieruchomości, ponieważ nie stanowi to przesłanki do zastosowania art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej. Tym samym Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jaki i z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędne ustalenie momentu wszczęcia postępowania aktualizacyjnego przez Kolegium sprawia bowiem, że wydane orzeczenie o umorzeniu postępowania na obecnym etapie sprawy jest przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona starannych ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda właściwe rozstrzygnięcie, którego Sąd w chwili obecnej nie przesądza. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.